地方立法变通经验的制度化

　　立法授权与改革决策相衔接的体制机制，是我国立法制度的重要内容。早在1981年，全国人大常委会就授权广东省和福建省人大及其常委会制定所属经济特区的单行经济法规。1988年、1992年、1994年和1996年，全国人大及其常委会分别对经济特区作出授权。经济特区在体制改革中发挥了“试验田”作用，在对外开放中发挥了重要“窗口”作用，为全国改革开放和社会主义现代化建设作出了重大贡献。由中央授权特定地方在遵循宪法规定前提下，适当变通法律和行政法规，不仅为经济特区的改革开放提供了坚实的法治保障，而且通过经验积累为全国性立法起到了先行示范作用。因此，在全面深化改革和全面依法治国的新时代，有必要认真总结地方立法变通经验，继续用好用足经济特区立法变通权。

　　地方立法变通授权机制焕发新的生机

　　2021年6月10日，全国人大常委会通过法律和决定分别授权海南省和上海市人大及其常委会制定自贸港法规和浦东新区法规。这两项新法规与经济特区法规类似，都具有变通权限。由此，全国人大常委会重新激活地方立法变通授权机制，且在主体上实现扩容，在类型上更多样，这使得整个地方立法变通及其授权机制焕发出新的生机。

　　上述两项新授权凸显了全面总结我国地方立法变通经验的必要性。如何保证自贸港法规和浦东新区法规始终发挥好试验、示范和引领作用，如何借助两项新授权全面提升整个地方立法变通及其授权机制的效能？这要结合新的时代背景有效总结各方面经验。

　　海南自贸港法规、上海浦东新区法规和原有经济特区法规在变通权限和程序上各有不同。比如，自贸港法规可以涉及法律和行政法规保留事项，此时需要经过独特的事前报批程序。因此，上述三类法规的并存导致地方立法形式个别化、立法变通权限多样化以及变通授权机制扩大化。只有认真全面总结地方立法变通经验，才能弥合其各自的差异并实现其功能协同发展。

　　建议对地方立法变通权进一步扩容

　　既有立法变通授权经历了由点到面不断扩大的过程，其空间布局是授权的基本要素。过去，东南沿海之所以获得经济特区立法授权，是因为其地理条件最适合充当改革初期的“试验田”。随着改革开放的深入，地方立法变通权需要进一步扩容。比如对浦东新区法规授权，有利于通过立法发挥其长三角的区位优势。

　　现有立法变通授权对象虽有所扩大，但仍限于长江以南，尚未涵盖北部或西部地区。因此，有必要总结地方立法变通授权机制的经验，考虑其进一步扩容问题。党的二十大报告将区域协调发展作为构建新发展格局的重要组成部分，强调共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。过去40多年的改革开放，主要集中在东部、南部，未来可以考虑使立法授权向中部、西部、北部倾斜，逐步实现地方立法变通权的进一步扩容，全面激发地方立法活力，促进区域平等和共同富裕。综合来看，目前天津、重庆等北部或西部地区也有立法变通的实践需求，以及有条件承接授权。比如，天津设有自贸试验区、滨海新区等多个国家级改革示范区，但就改革的立法保障而言，其制度供给目前主要由《中华人民共和国立法法》第十三条作出的个别法律调整授权。如果授权其制定滨海新区法规，则进一步推动北方形成与浦东新区平行的立法引擎。

　　不断实现地方立法变通授权的制度化

　　地方立法变通权的扩容会给法制统一带来一定挑战。因此，有必要不断完善授权机制，从而实现提质增效的目标。具体而言：第一，完善变通性立法的可行性论证机制；第二，建立变通性立法的效果评估机制；第三，畅通变通试验与法律立改废的衔接机制；第四，整合变通性立法的备案审查程序。此外，对于既存的经济特区法规适时进行清理，对于实践中没有复制和推广价值的变通性规定，应当予以及时纠正。

　　现行《中华人民共和国立法法》虽然确认了经济特区法规的地位，但未规定地方立法变通授权机制，也没有对自贸港法规和浦东新区法规进行相关规定，为总结地方立法变通经验，并奠定未来进一步授权的规范基础，有必要适时对立法法进行修改。具体而言，可以在《中华人民共和国立法法》第九条后增加一条，即：全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要作出决定，授权特定地方的人大及其常委会制定法规，根据地方具体情况和实际需要，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，变通法律、行政法规、地方性法规的具体规定。经济特区法规、自贸港法规、浦东新区法规和根据授权制定的其他变通性法规，其实施的地域范围由全国人大及其常委会在授权决定中予以明确规定。

　　本文为中国法学会2022年度部级法学研究课题“中国特色社会主义经济特区立法变通经验研究”[课题编号：CLS（2022）C08]的研究成果。

　　（作者单位：天津大学法学院）