地方立法能力评估指标体系的建构

　　推进国家治理体系和治理能力现代化离不开立法能力建设，其在实现推进全面依法治国总目标方面具有重要地位。当前，为满足国家对地方立法能力的要求与预期，有效提高地方立法能力，需要准确发现不同地方在立法能力方面存在的不足，从而有针对性开展相关工作。其中，立法能力评估制度在一定程度上可以很好地对地方立法能力问题进行有效评估，以促进地方立法工作高质量发展。

　　地方立法能力评估现状及建构地方立法能力评估指标体系的目的

　　地方立法能力评估指标体系的概念由地方立法能力、地方立法能力评估、地方立法能力评估指标体系三个部分组成。关于立法能力评估及其指标体系建构的理论和制度，国外已经有了相对成熟的研究和实践。现阶段，虽然我国尚未形成科学有效且具备可操作性的地方立法能力评估指标体系，但与其有关联性和相似性的立法评估指标体系，如目前行之有效的立法后评估指标体系，已经有了良好的理论研究和具体实践，可以为地方立法能力评估指标体系的建构提供相应的理论基础与实践经验。

　　地方立法能力评估指标体系的建构，旨在对地方立法能力现状进行科学判断。一方面，以评促建，通过评估结果检视存在的问题，推动地方立法能力建设向良法善治要求前进；另一方面，量化地方立法能力，可以推进立法理论与实践深入发展。

　　地方立法能力评估指标体系的建构，需从根本上解决以下三个核心问题：一是地方立法能力的指标化，即将地方立法能力转化为可普遍理解和把握的评估指标；二是评估指标的可操作化，即保证指标本身能评估和易于评估；三是评估指标的体系化，即确保指标间的独立性与关联性。

　　如何建构地方立法能力评估体系

　　地方立法能力评估的目标规划可分为两个层面：其一，直接目标或表层目标，即客观科学地反映和评价地方立法能力的现状，发现当前存在的问题并有效说明问题产生的原因。其二，间接目标或深层目标，即通过地方立法能力评估，提前对地方立法能力的发展变化趋势以及可能出现的问题作出预判，明确地方立法能力建设的工作要点和努力方向，并为立法能力的理论研究提供实践经验和基础。

　　整体上看，评估指标的设置依据应充分体现和反映科学立法、民主立法、依法立法三项立法原则的基本要求。地方立法主体的制度建构与运行、立法权的行使过程以及具体的行为结果都应符合法定的权限和程序，应当反映人民的意见和要求，并实现人民群众对立法的有序参与，应当体现并遵循立法的内在规律。即地方立法只有在满足科学立法、民主立法、依法立法的基本要求时，才意味着该地方立法主体具备了较高的立法能力。

　　根据地方立法能力评估指标体系所确定的评估对象以及评估目标，可将评估指标的设置依据界定为：首先，是立法准备阶段。由于该阶段的能力表现为对立法前的必要工作进行有效安排，地方人大及其常委会应当具备发现事实的能力、统筹规划的能力以及法案起草的能力。因此，该阶段的指标应以充分地发现事实、系统地进行规划、科学地起草法案作为设置依据。其次，是法案到法阶段（由法案提出直到法的公布的一系列正式的立法活动所构成的立法阶段），由于该阶段的能力表现为对法案进行科学审议，地方人大及其常委会应当具备立法前评估的能力、整合分歧的能力以及凝聚共识的能力。因此，该阶段的指标应以客观地评估法案、准确地整合分歧、有效地凝聚共识作为设置依据。最后，是立法完善阶段。由于该阶段的能力表现为发现所立之法在实施中的实际情况并加以完善，地方人大及其常委会应当具备立法后评估的能力以及完善立法的能力。因此，该阶段的指标应以科学地评估立法、全面地完善立法作为设置的依据。

　　构建我国地方立法能力评估指标体系，需建立多层级的指标体系，保证各个层级的指标在逻辑上相互独立、结构上协调一致、内容上全面稳定，进而科学系统地反映和评价各层级的内部结构以及层级之间的关系。借鉴其他评估指标体系的经验，地方立法能力评估指标体系可采用三级指标结构，并按照“宏观、中观、微观”的分类方法，逐级加以安排。同时，这三级指标之间既要相互独立，又需密切联系：上级指标和下级指标都能各自独立地反映地方立法能力的性质，只不过相比较而言，上级指标概括性强，而下级指标具体性强；上级指标和下级指标又是相互依赖的，上级指标依赖下级指标的细化，而恰当的下级指标则可以具体描述并修正上级指标。

　　综上，根据三个不同阶段的评估要点，可以将不同阶段要求的立法能力具体化、概念化为8个一级评估指标（发现事实的能力、统筹安排的能力、法案起草的能力、立法前评估的能力、整合分歧的能力、凝聚共识的能力、立法后评估的能力、完善立法的能力）。结合不同能力的外在形式和内部结构，将一级指标分解为23个二级指标（如在“发现事实的能力”这个一级评估指标中，包含立法预测、立法调研、立法论证三个二级指标）。根据指标项下各类制度、行为、结果的具体表征和要求，可以将二级指标进一步细化为60个三级指标（如在“立法预测”这个二级指标中，包含主体是否专业、内容是否全面、方法是否科学三个三级指标）。针对每个三级指标，采用格栅获取法、等比例赋值以及多档次评分加以量化处理，形成区分为三个档次、分值为2分的具体评估指标（如“主体是否专业”这个三级指标，其具体评估指标可表述为“由立法机关、学术机构及行政、司法机关等机构或人员组成的，2分；仅为立法机关的，1分；未作预测的，0分”）。由此，逐步形成基于地方立法能力的内在逻辑与关联，通过指标的选择和设计完成地方立法能力的指标化以及评估指标的可操作化，并在立法过程的整体框架下实现评估指标的体系化。

　　本文为中国法学会2022年度部级法学研究课题“地方立法能力评估指标体系研究” [课题编号CLS（2022）B07]的研究成果。

　　（作者单位：烟台大学法学院）