兼谈《上海市公共数据开放实施细则（征求意见稿）》

公共数据开放的法治路径

——兼谈《上海市公共数据开放实施细则（征求意见稿）》

　　近期，上海市经济和信息化委员会发布《上海市公共数据开放实施细则（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对立法目的和依据、适用范围、概念意涵、工作原则以及职责分工进行规定，进一步规范上海市公共数据开放制度举措，为国家层面形成统一规则进一步积累地方经验。

　　近年来，随着互联网等信息技术的迅速发展，“数据”逐渐演变为土地、劳动力、资本、技术之外的第五大生产要素，对经济社会发展意义重大。因此，在法治轨道上建构并完善公共数据开放制度，规范数据收集和管理，实现数据的开放和共享，促进数据流通和利用，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

　　公共数据，是指国家机关、事业单位，以及其他具有公共事务管理和服务职能的组织，在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源。推动公共数据开放，是激活数据要素市场、优化数据资源配置、提升数据利用效率的制度前提。2015年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》提出，“推动政府数据资源共享。制定政府数据资源共享管理办法，整合政府部门公共数据资源，促进互联互通，提高共享能力，提升政府数据的一致性和准确性。”2017年，中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部三部门联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，确定在北京、上海、浙江、福建、贵州五地开展公共信息资源开放试点，要求针对当前开放工作中平台缺乏统一、数据缺乏应用、管理缺乏规范、安全缺乏保障等主要难点，在建立统一开放平台、明确开放范围、提高数据质量、促进数据利用、建立完善制度规范和加强安全保障6方面开展试点，探索形成可复制的经验，逐步在全国范围加以推广。

　　2019年10月1日，国内首部针对公共数据开放的地方政府规章《上海市公共数据开放暂行办法》正式实施。2022年1月1日起实施的《上海市数据条例》专辟一节规定“公共数据开放和共享”。共7章38条的《征求意见稿》进一步规范上海市公共数据开放制度，推进上海市公共数据更高水平开放。

　　公共数据开放的法理基础

　　根据现有制度安排，公共数据开放问题主要存在三项关联制度：政府信息公开制度、政务信息资源共享制度、数据资源利用制度。分析、阐明这三个制度之间的逻辑关系以及公共数据开放的法理基础，对规范建构公共数据开放制度具有重要意义。其中，政府信息公开制度，以《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规为基础，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度。政务资源共享制度，以《政务信息资源共享管理暂行办法》等为基础，对政务信息资源共享管理的原则要求、主要任务和监督保障作出规定，在政务部门之间进行权力配置，通过推动政务部门之间的数据共享，打破“条块”架构中的数据壁垒，提升政务部门的履职效能，从而间接促进一般性公民权利的实现。数据资源利用制度，参照宪法上的自然资源利用制度，推定公共数据归国家所有，设定公民对公共数据的“经营利用权”，以实现对公共数据的竞争性利用。从法理基础上看，这三种制度不足以全面涵盖公共数据开放的制度初衷，并准确呈现这一制度安排的权利义务结构。

　　公共数据开放制度，旨在确立国家机关及有关组织对公民的数据开放义务，保障公民对公共数据资源的“公平利用权”。相对而言，它并非旨在推进政务部门内部的资源共享，而是强调公共数据的社会开放；并非旨在通过开放公共数据仅仅保障公民的知情权，而在于推动社会成员对公共数据的经济利用。需要注意的是，这种利用不同于对稀缺性资源的竞争性利用，而在于实现社会成员对公共数据的公平性利用。

　　公共数据开放的制度方案

　　和《上海市公共数据开放暂行办法》相比，《征求意见稿》新增了流程规范、公平公开和创新驱动三项基本工作原则，并围绕这三项原则进一步完善了公共数据开放的制度细节。

　　流程规范，以程序性安排促进权利实现。《征求意见稿》进一步强化公共数据开放平台建设，明晰开放平台的七项基本功能，整合多元主体强化平台流程规范，进一步夯实了公共数据开放的设施基础；还完善了各项实体性权利义务关系调整的程序性规范，比如开放清单的评估、审查、调整程序，公共数据开放的申请、审核、协议签署、交付程序等，通过程序设计防止权力专断，塑造了公民权利实现的制度框架。

　　同时，《征求意见稿》要求，公共数据开放利用工作坚持公平公开原则，进一步优化实体性权利义务的精细化配置。明确公共数据的开放范围，创新开放形式。比如，要求开放清单具体标注数据领域、数据摘要、数据项和数据格式等信息，明确数据的开放类型、开放条件和更新频率等，从而提供明确的规范指引；此外，引入样本数据建设机制，要求“样本数据集应当从有条件类全量数据中针对性抽取，真实反映全量数据特征，符合开放数据质量管理要求，方便数据利用主体阅读与测试”；致力于提升数据质量，强化标准规范，引入校验修正机制、异议核实机制以及质量评估机制。

　　创新驱动方面，《征求意见稿》鼓励对开放公共数据进行价值挖掘和开发利用，支持经数据利用主体实质性加工和创造性劳动后形成的数据产品进入流通交易市场，并强调对数据开发中形成的财产权益提供法律保障，形成了数据利用示范与反馈机制。如通过形成优秀成果名录，组织开展专项宣传，鼓励对示范应用的复制推广；通过要求数据利用主体提交数据利用报告，倒逼对数据的创新性利用，并依据反馈信息及时优化数据资源。

　　《征求意见稿》立足公共数据开放的法理基础，遵循“公平利用权”建构的制度逻辑，完善公共数据开放的程序性规范，具化制度标准，促进公共数据的创新性利用。但从制度设计角度看，还可以进一步完善。

　　首先，法律责任安排有待细化。《征求意见稿》虽然明确了公共数据申请主体的权利，但对数据开放主体、数据利用主体、平台管理主体、安全管理主体的法律责任有待进一步明确。其次，公共数据开放强调对数据的公平利用，但在保障数据获取的机会均等前提下，仍应遵循受益者承担成本的基本原则。依据《征求意见稿》，目前制度运作的资金保障主要来自于政府财政，未建立起受益者分担成本的长效机制。再次，数据权属问题有待正视。清晰的权利界定，是数据交易、利用的前提。公共数据开放及利用可能影响个人隐私、商业秘密保护等权益。因此，厘清数据权属，强化公共数据开放制度与民法典、个人信息保护法等法律法规的衔接，十分重要。最后，数据开放主体有待扩大。《征求意见稿》规定的数据开放主体专指行政机关。然而，根据我国数据安全法的规定，公共数据开放的义务主体是所有国家机关以及法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织。因此，当前公共数据开放制度的建构有待于在“广义政府”维度上进一步推进。

　　（作者单位：浙江大学光华法学院）