政府合规的逻辑基础与体系建设

　　法治政府建设不仅要遵循法律至上原则、依靠民主推动，而且要落实行政组织体系内部的制度规范与实施程序，并以“行政自制”为理念进行自我规制。这种自我规制可以借鉴、融入合规理念，以此推动政府内部治理体系化、规范化、程序化，更好优化法治化营商环境。

　　2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》明确提出：“健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化。”同年8月，深圳市司法局公布《关于推进城市合规体系建设的指导意见》，围绕政府合规、企业合规、社会组织合规、公民合规以及重点领域区域先行示范五个方面，探索城市合规管理范本。2022年1月，浙江省司法厅召开《浙江省行政合法性审查工作规定》立法专家组会议，就该规定的框架设计、立法目的、适用范围、立法原则、政府职责等问题进行深入讨论，拟健全预防性法律制度，完善合法性审查工作机制，将“宏观政策一致性评估”“公平竞争审查”作为涉企文件出台的必要程序，推进涉企政策合法性审查工作。这些探索为推动政府内部治理体系化、规范化、程序化，以及由此更好地优化法治化营商环境，提供良好实践经验。

　　政府合规的理论基础及国际背景

　　作为优化营商环境的重要内容，法治政府建设不仅要遵循法律至上原则、依靠民主推动，而且要落实行政组织体系内部的制度规范与实施程序，并以“行政自制”为理念进行自我规制。这种自我规制通过事先、事中、事后全流程内部有效控制，高效实现行政目标任务，促进经济社会发展。实践中，这种“行政自制”散见于各地的规范性文件中，如2021年7月，江苏省南通市发布的《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》，构建动议来源、审查方式、当事人权利保障程序、第三方参与、请示上级到最后作出决定和进行赔偿的行政机关自我纠错程序。

　　国际层面上，新的营商环境评价对政府落实营商环境法律制度提出更高要求。与旧版营商环境评价标准相比，2021年9月，世界银行发布的新版营商环境评价标准明确，评价过程中，不仅收集法定信息，还收集事实信息，关注营商法规实际落实情况。这要求法治政府建设不仅要建立完善的优化营商环境规则体系，还应在行使行政权过程中全面遵守和落实优化营商环境规则体系，通过引入有效性评价指数，加强过程性和结果性计量，确保“行政自制”落在实处。

　　政府合规的法治化回应

　　合规概念来源于企业管理制度中的“企业合规”。所谓企业合规，是企业为有效识别、防范、应对可能发生的合规风险建立的一整套公司治理体系。企业将合规管理制度纳入自身管理体系中，推动以盈利为主的单一目标价值导向转变为将最大限度盈利和法律风险降到最低限度结合起来，从而形成双重价值目标。将合规理念与制度借鉴到法治政府建设中，可以有效回应当前优化营商环境对法治政府建设提出的新挑战。

　　合规制度具有体系性，能够有效预防和降低法律风险。从合规规则角度看，合规制度对合规对象提出高于合法性的要求。合规对象遵守的规定并不仅仅停留在法律法规层面，还包括法律法规之外的其他规则以及合理性要求。行政机关按照合规思维进行内部制度建设，推动“行政自制”体制体系化、程序化、规范化，可有效预防或者降低行政过程中遇到的风险。此外，合规制度要求构建完整的合规组织体系、合规规则体系以及合规风险防范、识别与应对程序等，从而全面且有效地实现政府职能部门自我约束，依法行政，提前避免法律风险和公共利益受损。

　　合规注重有效性，依托激励机制，推动积极实施。企业合规之所以广泛被接受，在于合规制度能预防和减轻刑事、行政法律风险，保障企业正常经营秩序。同样，若行政部门、司法机关将行政合规制度是否有效作为行政违法违纪违规后果能否免责或者减责的判断前提，既有利于促进依法行政，也可以提高社会治理效能。目前，对政府职能部门而言，其合规的动力源主要来自上级政府、司法机关以及市场主体，可以围绕这三个动力源构建政府合规路径：一是开展法治政府改革，自上而下，将政府合规制度贯彻下去。二是对职能部门不当干预市场、限制排除竞争和监管执法缺位等问题，通过司法判决以及司法建议等方式敦促其合规整改。三是构建良好营商环境，离不开职能部门的积极作为。因此，市场主体的期盼与选择，促使职能部门不断强化自身合规建设。

　　优化营商环境背景下的法治政府合规体系

　　形成稳定、公平、透明和可预期的法治化营商环境，需要政府在行政立法、行政决策、行政执法、行政审批、行政救济等各个领域实现依法行政。法治政府建设也需要通过体系化、透明化的行政自制制度，增强自身行政能力，达到良好治理效果。为实现政府履职和行政自制的有效平衡，可通过明确合规制度范围，建立合规组织、合规规则制定和公开程序、合规有效性判断基准以及合规激励机制等方式，构建法治政府合规框架。

　　构建完善的政府合规组织体系。合规组织体系应符合我国政府的行政组织原则，且确保合规事务的独立性，成立专门的合规部门，在政府各部门中配备合规专员。合规部门与合规专员建制，可以参考现有审计部门设立，即各级合规部门与合规专员对本级政府负责人以及上一级合规部门负责，并汇报工作，且以合规部门为主导。合规部门和合规专员独立开展政府合规工作，享有单独编制，经费列入财政预算。

　　建立政府合规规则制定和公开体系。作为政府合规的重要依据，政府内部应当编制完整的合规规则体系，既包括法律法规规章，也包括其他规范性文件，既包括实体规则也包括程序规则。此外，还应当确立合规规则的修改、完善和发布程序，确保根据法律法规以及其他规范性文件的变化和实际需要，通过相应的程序对合规规则进行增减和修改，并及时对外公开发布。

　　形成政府合规风险防范、识别和应对体系。首先，对政府自身的行政风险进行风险评估，主要包括重大行政执法合规审查，如针对反垄断不正当竞争行为的高额罚款等；重大行政决策和重大行政立法合规风险审查。前者确保重大行政执法过程合法合理，后者确保重大行政决策或者行政立法不违背现行法律法规、不出现决策失误等。其次，实行合规定期巡查和报告制度，针对政府行政中的各个领域、环节以及负责人员进行合规巡查，并形成合规报告，再根据巡查和报告结果，及时调整现有合规体系。最后，建立政府识别风险“吹哨人”制度，发现风险的人员可以通过一定渠道告知合规部门，由合规部门经讨论、审查通过后，作为风险点而加以防范应对。

　　设立政府合规有效性判断标准。政府合规有效性判断可以采用政府定期自身审查和司法通过个案审查相结合的机制。政府审查以上级政府为核心，成立专门审查小组，定期对下级政府的合规制度建设情况进行审查，审查小组还可以引入独立第三方人员或者第三方机构，例如专家、律师等共同参与合规审查。进行司法监督，由人民法院通过个案启动对政府合规制度有效性进行审查，并以此作为法院判断行政行为合法性、合理性的裁判依据。

　　明确政府合规激励和容错机制。第一，在上级政府对下级政府问责中，先考察其合规制度的有效性，以及是否及时完成对受损害的行政相对人的救济，再决定可否从轻或者减轻涉案相关组织或者人员的责任。第二，对基于正当目的作出的行政决策而造成的损失，若该决策或者文件经过合规制度审查以及合规程序，上级政府在考察其有效性后，对相关部门、组织以及个人予以减轻或者免除其责任。第三，政府被提起行政诉讼的，司法机关进行审查后认定政府是基于合规体系作出的基本决策或者实施的行政行为，可以作为减轻其承担法律责任的裁量性依据。

　　（作者单位：华南理工大学法学院）