《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》的亮点及完善

营造公平透明可预期的市场环境

　　日前，国家市场监管总局发布《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），聚焦修正后的《中华人民共和国反垄断法》的修改内容，明确反垄断法在平台经济领域的具体适用规则，完善反垄断制度体系，进一步提高执法透明度和可预见性，推动实现反垄断部门规章与反垄断法律的有效衔接，营造公平透明可预期的市场环境，以公正监管保障公平竞争，持续激发市场主体活力，更好维护市场公平竞争和消费者利益。

　　《禁止滥用市场支配地位行为规定》（以下简称《规定》）作为反垄断法的配套部门规章，自2019年施行以来，实现了反垄断执法机构整合后滥用市场支配地位规制制度的统一化和制度化，对规范和保障市场监管部门反垄断执法，保护市场公平竞争，有效引导市场主体依法合规经营发挥了重要作用。为全面落实修改后的反垄断法，《规定》进行更新修订，将进一步提高执法透明度和可预见性，规范市场主体滥用市场支配地位的核心规则。

　　《意见稿》兼顾灵活性与原则性，易操作性与抽象性，将为修正后的反垄断法规制滥用市场支配地位提供较为具体的立法规则，也将极大提升反垄断规则的适用性和理解度。

　　主要亮点

　　新修正的反垄断法关于滥用市场支配地位条款增加第二十二条第二款：“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”《意见稿》进一步丰富相关规定，在对平台经济领域滥用市场支配地位的规制、市场支配地位的认定、调查程序以及法律责任四大方面均有所涉及，特别是围绕平台经济特点制定有针对性的适用规则，科学融合经济新趋势和规制新需求，可谓亮点多多。

　　关于平台经济领域滥用市场支配地位的规制。随着互联网技术的迅速发展和超大平台自治权力的扩张，平台经济给以传统工业经济为基础框架而生成的反垄断法带来巨大治理挑战，本次修法以及《意见稿》更新被赋予提升反垄断规则在平台经济领域适用性的重大使命。为此，《意见稿》进一步明确反垄断相关制度在平台经济领域的适用规则，规定具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事滥用市场支配地位行为。除此之外，《意见稿》增加“交易金额”“控制流量的能力”两项认定平台经济领域经营者具有市场支配地位的考虑因素，有助于执法机关开展具体的垄断规制活动。同时，《意见稿》合理借鉴学术研究成果和域外立法执法实践，增加具有市场支配地位的平台经营者实施“自我优待”行为的表现形式和正当理由，有助于执法机关及时识别违法行为。

　　关于市场支配地位的认定。一方面，《意见稿》增加了将“市场集中度”作为分析相关市场竞争状况的考虑因素，引入了产业经济学中关于对市场竞争程度认识的分析标准，丰富了精准测度市场势力和竞争状态的“工具箱”。另一方面，强化与《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》的衔接，删除现行《规定》中关于认定知识产权领域经营者具有市场支配地位的条款，厘清部门规章内部的规制边界。

　　关于调查程序。《意见稿》根据《市场监督管理行政处罚程序规定》，调整了行政处罚决定书包括的内容，删除了“案件来源及调查经过”的要求，明确了“法律、法规、规章”的违法文件效力层级和判罚依据，强化了执法程序的刚性约束。此外，《意见稿》根据修改后的反垄断法新增的约谈制度，适时丰富执法手段，使之更契合政府行使经济管理职能的实际现状。

　　关于法律责任。《意见稿》对照修改后的反垄断法相应调整了法律责任，在执法机构确定具体罚款数额时，增加了对“消除违法行为后果的情况”的衡量因素，有助于提升处罚结果的科学性、说服力和接受度。针对“情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的”违法行为，《意见稿》制定了突破“百分之一以上百分之十以下罚款”比例的加重规则，授权执法机构可以在“前款规定的罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额”，这提升了反垄断法的权威性和对违法主体特别是超级平台实施垄断行为的威慑力。此外，《意见稿》还创造性地增加反垄断执法机构将在调查期间发现的公职人员职务违法、职务犯罪问题线索及时移交有管辖权的纪检监察机关的职责，推动反垄断与反腐败协同联动，更有效地根治市场垄断治理难题。

　　完善建议

　　新修正的反垄断法与《意见稿》的一大亮点在于增加了大量应对平台经济治理挑战的规则，有力补强立法短板，为平台经济领域反垄断执法和司法的顺利实施奠定坚实基础。然而，《意见稿》在有关平台经济治理的规则内容更新方面有所不足。

　　建议增补应对平台经济治理挑战的相应规则。《意见稿》认定平台经济领域经营者具有市场支配地位，考虑到相关行业竞争特点、经营模式、交易金额、用户数量、网络效应、锁定效应、技术特性、市场创新、控制流量的能力、掌握和处理相关数据的能力及经营者在关联市场的市场力量等因素，但忽视了平台经济显著的规模效应、用户多栖性等属性，这容易给具体执法工作带来一定困难。同时，《意见稿》重点关注“自我优待”问题，并以行为列举的方式对其进行分解，旨在规制当下有的大型互联网平台不正当利用平台规则破坏市场竞争秩序的行为。但是，“自我优待行为”仅是平台经济领域新型垄断行为的一种，只对其加以规定和解释，而回避其他诸如“二选一”“大数据杀熟”“恶意屏蔽”等常见垄断行为，并非是“禁止具有市场支配地位的平台经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等”的应有之义，可能存在立法逻辑上的解释困难，也难以应对平台经济多元化的垄断行为治理之挑战。建议对此进行完善。

　　针对大型平台的监管规则尚需细化和统筹。规制滥用市场支配地位行为，既是世界各国反垄断法体系中的核心内容，也是近年来案件持续发酵、引起社会关注的热门领域。这不仅与反垄断法规则与其他法律规则之间存在外部冲突有关，还与反垄断法本身的内部规则认定受到冲击不可分。在外部，反垄断法市场支配地位规则与电子商务法市场相对优势地位规则存在一定适用冲突，反垄断法、反不正当竞争法与互联网行业政府主管部门制定的监管规则亦有管辖权重叠。在内部，认定市场支配地位的三步骤：相关市场的界定——市场支配地位的认定——滥用行为的判定都受到非价格因素的影响与挑战、规则更新与适用面临诸多困难。解决上述问题需要立法机关统筹考虑并加以厘清优化。

　　此外，相较于制止垄断行为，如何进行垄断行为的预防日益引发关注，一些非传统的监管手段和工具得以受到重视。例如如何推动实现平台间的互联互通、推行分级分类监管，构建事前事中事后的监管体系，实现数据的有序流动，竞争合规内嵌至平台日常治理等都是未来需要迫切解决的重点难题。《意见稿》作为反垄断法禁止滥用市场支配地位章节内容的具象化表达，理应承担起新规则适用和指导执法工作的重任。

　　【作者单位：武汉大学法学院 本文系国家社科基金重大项目“适应新时代市场监管需要的权力配置研究”（20&ZD194）的阶段性成果】