流域协同立法的发展趋势与提升路径

　　流域协调发展是流域治理的重要目标和根本目的之一。党的十九大报告提出，“建立更加有效的区域协调发展新机制”。《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，“完善流域内相关省市政府协商合作机制，构建流域基础设施体系，严格流域环境准入标准，加强流域生态环境共建共治，推进流域产业有序转移和优化升级，推动上下游地区协调发展。”流域作为自然区域，具有典型的跨域性、开放性和动态性特征，是承载自然-经济-社会功能与价值的复合生态系统。纵向看，流域上中下游、干支流等以水资源为纽带产生紧密联系。横向看，因为场所空间的大部分重叠，流域左右岸不同区域在功能性上存在相互牵连和耦合。要素上看，流域不仅在多种自然要素上存在系统关联性，更承载着自然、社会、经济、法律等功能和价值。这决定了流域生态环境的保护与流域公益性、普惠性、福利性的功能发挥有赖于流域法治一体化的发展。

　　协同立法是指地域上相邻或相近的不同立法主体通过协商形式就立法范式达成一致，并作出统一法律行为形成协商型法律规制的立法行为，旨在解决跨区域并超过单一主体规制范围的公共问题。它以流域明显的区域性特征和治理尺度为立法基点，并通过合作、协商等形式明确不同主体的责任承担，平衡不同主体的任务分配，破除不同区域的非均衡性，以适应流域生态系统整体保护和协调发展。流域协同立法既契合流域生态系统的连续性和联系性对流域治理的自然需求，也有助于弥合现行立法实践面对流域治理的供给不足和实践需要。通过流域协同立法，能够协调各方利益，促进利益相关者的诉求表达，并形成共识，从而推动流域生态环境保护协同治理，促进流域协调发展。

　　流域协同立法的发展趋势

　　近年来，不少地方不断探索和创新流域立法模式，以实现在治理对象上从水资源管理向流域治理转型，在治理手段上由命令控制向利益平衡转型。同时，流域协同立法呈现如下趋势：

　　由区域立法走向流域立法。2020年12月，我国第一部江河流域专门法律长江保护法审议通过。该法科学合理划定各方职责边界，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。通过系统性制度设计，加强山水林田湖草系统治理，建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系，为其他流域专门立法提供了参考范本。

　　由分散立法走向协作立法。流域生态环境问题兼具普遍性与特殊性，地方立法主体围绕流域治理的特殊需要开展横向协作立法实践。如山西省长治市、晋城市、临汾市分别通过《沁河流域生态环境修复和保护条例》明确了沁河流域共治机制和协作联动机制。三市协作立法、分别实施，兼顾流域整体协同性与地方保护特色性。川渝地区针对嘉陵江的保护也开展协作立法，分别制定条例和决定，同步通过和施行，在法规调整范围方面，除了在水污染治理、水生态修复、水资源保护等方面予以调整，还增加了大气保护、固体废物污染防治、危险废物转移等内容。此外，川渝地区还签署了长江流域川渝横向生态保护补偿协议，进一步激发了流域协同治理和协作立法的内生动力。流域协作立法的地方实践是在现有立法体制下的积极探索，能够有效回应流域立法需求，将地方与地方、上下游、左右岸衔接成紧密的流域治理体系。

　　由单独立法走向共同立法。2021年云贵川三省共同以“决定+条例”形式通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定，为赤水河流域的协同治理提供了有效的法治保障。“决定+条例”的创新协同立法模式，既能解决流域生态环境保护和治理方式的合作问题，又能适应性地满足地方需要，是多元主体协同立法、共同推进流域生态环境保护和治理的新范式。共同立法是对协同立法模式的深化，是松散型协同向紧密型协同的转变，也是流域协同立法模式的创新设计，有利于进一步破解联合执法、联合监管和责任明晰的阻碍，也从立法上为形成流域治理一体化奠定法律基础。 

　　此外，在流域协同立法方面，长三角、泛珠三角及粤港澳大湾区等区域为实现一体化发展均进行了不同形式、范围和程度的实践探索，形成几种主要协同立法模式，包括由一方牵头多方参与型立法、多主体协商互补型立法、开展联合工作全程协同型立法等，较好地兼顾了流域内多区域立法的共性和个性要求。但流域协同立法在推进过程中也面临着诸多挑战：首先，协同立法主要由地方政府主导，横向协同机制不完善，缺乏硬约束；其次，流域不同区域生态问题存在特殊性，面临跨行政区的流域治理安排和保护步调不一致等；最后，联防联控缺乏制度保障，协同立法实施实效难以保障。

　　流域协同立法质效提升的路径

　　统一且明确的流域协同立法机制是保证流域内各级地方政府共同利益实现的基础性制度安排，从协同治理角度出发健全地方政府协同治理制度体系，保证流域协同立法质效，并促进多元主体实质参与是推进流域法治一体化建设的重要路径，也是促进流域高质量发展、提升流域治理现代化水平的应有之义。

　　完善流域协同立法机制。建立和完善协同立法顶层设计是保障地方政府开展流域协同立法的基本。提高治理要素的匹配性、治理目标的一致性、治理行动的协作性、治理过程的有序性和治理效果的有效性，可以提高流域协同治理效果。流域协同机制现主要由地方政府主导，缺乏更高层面上的协调机构，建议设立专门的流域立法协调机构和沟通协调平台，这样可以为流域协同立法提供组织基础和机构保障，使地方立法主体主动参与到协同立法机制中，并能在流域关键问题的协调上提高效率。这既有利于推进立法协同进程，又能进一步为法律实施、责任分配、效果监管提供全流程法治支撑。同时，完善流域协同立法的清理和交叉备案机制，并将其常态化，在立法权限内做好政策与法律的衔接，将在实践推进过程中形成的联席会议制度等经验及时上升为法律规定，提高协同立法内容的协调统一，确保流域协同立法的规范性、权威性和系统性。

　　提升流域协同立法实效。通过协议方式开展流域合作存在缺乏法律保障、缺少司法救济途径、缺乏法律约束等弊端，创新流域协同立法模式，加强流域立法协同深度是提升流域治理实效的必经之路，可以从技术基础和制度规范方面予以完善。技术基础方面，协同立法目标的确定、流程的推进都以多主体之间的信息共享为基础和支撑，完善信息公开和信息共享机制有利于破除信息壁垒，缓解流域问题碎片化，为构建跨流域联合监测与跨界水质纠纷协调机制搭建基础，提高流域协同立法效率。制度规范方面，可以明确立法标准、规范执法尺度，建立科学的流域协同立法联合评估制度，完善跨域问责与跟踪制度，严格落实流域治理责任，并发挥绩效考评与激励约束的作用，激发地方立法主体参与和实施协同立法的内生动力。

　　加强流域协同立法参与。流域协同立法通过将协商过程前置，为跨流域治理利益相关者搭建参与平台，可以平衡多种价值偏好和功能取向，赋予相关主体参与立法的合法性路径。但立法主体的话语权失衡或者参与度偏低等问题仍然存在，亟须进一步明确协商机制的程序与实体规范，促进协商机制功能发挥。流域公益性决定了流域立法事关政府、企业和公民等主体，流域环境利益公平分配是保障流域协同立法良性发展的前提，完善地方立法民主协商机制，兼顾各方利益诉求，完善流域生态补偿制度有助于实现多元主体的平等协商和实质参与。同时，多元主体参与流域治理的方式不应局限于监督等方式，更应明晰路径使其参与到流域立法和执行过程中，明确流域协同立法的专家论证和公众参与制度，提高流域协同立法的科学性、民主性、代表性，更好地平衡多主体利益，减少法律实施阻力，提升流域协同治理质效。

　　（作者单位：重庆大学法学院）