浅谈《粮食流通行政执法办法（征求意见稿）》亮点

把粮储部门的查封扣押权关进制度“笼子”

——浅谈《粮食流通行政执法办法（征求意见稿）》亮点

　　自新修订的《粮食流通管理条例》增设查封扣押措施以来，粮储部门如何规范行使查封扣押权，成为社会广泛关注的焦点。近日，国家发展改革委公布《粮食流通行政执法办法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），直面该问题，从粮储部门查封扣押权行使情形、执法程序、实施时限、保管责任、处理规定、解除情形等环节予以明确规定，全面压实粮储部门行政执法人员相关责任，为确保查封扣押权在制度框架内运行提供依据。

　　明确查封扣押权的行使情形。粮储部门可以行使查封扣押权的情形，分为在进入粮食经营者经营场所，查阅有关资料、凭证；检查粮食数量、质量和储存安全情况；检查粮食仓储设施、设备是否符合有关标准和技术规范；向有关单位和人员调查了解相关情况等措施都使用完毕的情况下，粮储部门还不能有效制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，迫不得已需要采取查封、扣押等行政强制措施。可见，粮储部门在如何行使查封扣押权方面具有较大裁量空间。为此，《意见稿》兼顾合法性和合理性，对粮储部门的查封扣押权规定了三种禁止行使情形：如果采用非强制手段可以达到行政管理目的的，粮储部门不得行使查封扣押权；对于与违法行为无关的粮食、工具、设备、账簿资料以及场所，粮储部门不得行使查封扣押权；如果与违法行为有关的粮食、工具、设备、账簿资料、场所等已被其他国家机关依法查封的，粮储部门不得重复查封。通过该制度设计，粮储部门在行使查封扣押权时，就要综合考虑当事人的主观因素、违法行为的性质、违法行为的社会影响程度等多种因素，从而增强查封扣押“有必要”决定的科学性。

　　明确查封扣押权的行使程序。在粮储部门作出实施查封、扣押的决定后，应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。在此过程中，粮储部门应遵守《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定的程序，即：实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；法律、法规规定的其他程序。至于查封、扣押决定书应当载明事项，需要遵守行政强制法第二十四条的有关规定。当然，如何保证查封扣押权行使的合法公正文明，《意见稿》规定粮储部门应当规范查封、扣押粮食、工具的处置程序，处置决定、过程和结果应当详细记录，处置结果应当及时书面告知当事人，并说明理由。

　　明确查封、扣押的粮食、工具、设备、账簿资料、场所等的保管责任。《意见稿》第二十五条从三个层面规定了该保管责任：第一，一般情况下由粮储部门保管。粮储部门应当妥善保管被查封、扣押的粮食、工具、设备、账簿资料、场所等，尽到应有的注意义务，并不得使用或者损毁；若因粮储部门造成损失的，粮储部门应当承担赔偿责任。第二，委托第三人保管。对查封的粮食、工具、设备、账簿资料、场所等，粮储部门可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置（当然也不得使用）。因第三人的原因造成损失的，由于粮储部门和第三人之间存在委托关系，而当事人和第三人之间不存在委托关系，应当由粮储部门向当事人先行赔付后，可以根据行政强制法、委托协议以及该办法向第三人追偿。第三，保管费用由粮储部门承担。该条第三款规定，因查封、扣押发生的保管费用由粮储部门承担。这是因为根据行政法原理粮储部门行使查封扣押权产生的支出，其性质属于行政管理支出费用，原则上应当由行政机关承担。另外，该规定也可以避免粮储部门通过收取保管费谋取不当利益。

　　明确采取查封扣押措施后的相关规定。这主要涉及如下几个方面：一是要求及时查清事实，在查封、扣押法定期限内作出处理决定。关于查封、扣押措施的期限，《意见稿》第二十四条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经本级粮食和储备部门负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”查封、扣押期限从查封、扣押措施采取之日起开始计算。需要注意的是，这里还涉及整个案件的办理期限，该办案期限一般长于查封、扣押期限，也可能发生重合。为此，粮储部门既要遵守整个案件的办理期限，又要遵守查封、扣押的法定期限。二是对违法事实清楚的，依法应当没收的非法粮食、工具、设备予以没收。三是对法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁。四是对应当解除查封、扣押的，及时作出解除查封、扣押的决定。五是《意见稿》还设置了行政纠错、更正机制，如果发现有如下情形之一的，粮储部门应当及时作出解除查封、扣押决定，并退还粮食、款项：当事人没有违法行为；查封、扣押的粮食、工具、设备、账簿资料、场所等与违法行为无关；对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；查封、扣押期限已经届满；其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。若变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，还应当给予补偿。

　　《意见稿》关于查封扣押权行使规范的规定，对于实现执法目的、保障执法效能具有重要作用。但作为一种损益性行政措施，为最大限度避免运行失范风险，笔者谨慎建议，明确粮储部门行使查封扣押权的具体情形。尽管《意见稿》已经最大限度地对“有必要”作出限定，但建议参考其他法律法规规定，以列举方式明确若干具体情形，以进一步扎紧制度“笼子”。此外，建议以最小经济代价灵活把握查封、扣押的对象。比如，对于不易移动的储粮场所设施、粮食及大型粮食机械、设备等财物，可以扣押其权利证书，经拍照或者录像后原地封存，并开具查封清单，注明相关财物的详细地址和相关特征，并注明已经拍照或者录像、权利证书已被扣押的情况。

　　（作者单位：河南工业大学粮食政策与法律研究所）