《北京市城市更新条例（征求意见稿）》公开征求意见

立法护航城市更新

　　近日，《北京市城市更新条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）公布，面向社会征求意见。《条例》规定，简易楼和危旧楼房改建项目，可以适当增加建筑面积，作为共有产权住房或保障性租赁住房；在符合控制性详细规划的前提下，可适当增补停车设施等。

　　《条例》有哪些亮点？民主与法制社记者就此采访了相关专家学者。受访专家表示，《条例》的制定对转变城市建设方式，推动城市高质量发展具有重要意义。

　　突出首都特色和民生保障

　　《条例》共8章63条，明确了5大类12项更新内容，分别为居住类、产业类、设施类、公共空间类和区域综合性城市更新。

　　中央财经大学副教授刘权表示，这12项更新内容充分体现了首都特色，如第三十九条第一款规定：“实施首都功能核心区平房（院落）保护性修缮、恢复性修建，可采用申请式退租、换租、房屋置换等方式，完善配套功能，改善居住环境，加强历史文化保护，恢复传统四合院基本格局；按照核心区控制性详细规划合理利用腾退房屋，建立健全平房区社会管理机制。核心区以外的地区可以参照执行。”第三款规定：“首都功能核心区平房（院落）腾退空间，在满足居民共生院改造和申请式改善的基础上，允许实施主体依据街区控制性详细规划，利用腾退空间发展租赁住房、便民服务及文旅服务等行业。”该规定强化规划引领，对首都功能核心区以保护更新为主、中心城区以减量提质更新为主，较好地处理了“都”与“城”的关系，充分体现了首都特色。

　　中国政法大学副教授蔡乐渭表示，《条例》提出的5大类更新内容中，多个条款涉及民生保障。例如，在危旧楼改建方面，可利用地上、地下空间，补充部分城市功能，适度改善居民居住条件，可适当增加建筑面积作为共有产权住房或保障性租赁住房；在老旧小区改造方面，经业主共同决定，业主共有的设施与公共空间，可通过改扩建用于补充小区便民服务设施、增加停车位，实施老旧住宅楼房加装电梯等政策。这使保障民生有方向，城市更新边界更清晰。

　　北京建筑大学教授陈家珑表示，《条例》提出了开展城市更新活动应当遵循的基本要求，在第二章第十六条分11项进行了详细规定，要求严控“大拆大建”，严守安全底线，强化生态保护。如，第十六条第（三）项规定：“加强既有建筑定期维护、安全管理、改扩建和拆除管理，落实产权人房屋安全主体责任，在更新时采取有效措施消除危险和严重抗震安全隐患。严格控制大规模拆除、增建，拆建比应当符合国家及本市相关规定。任何单位和个人在房屋改造过程中不得擅自损坏房屋建筑主体和承重结构。”第（四）项规定：“严格落实城市风貌管控要求。城市更新过程中，不破坏地形地貌，不伐移老树，不挖山填湖，不随意改变和侵占河湖水系，不随意改老地名。落实本市历史文化名城保护要求，挖掘历史文化和时代价值，延续历史文脉，留住乡愁记忆。”

　　内容创新破解堵点难点

　　刘权认为，《条例》对城市更新方式有三方面创新：一是规划保障政策。提出在一级用地分类指导下，存量建筑用途转换，允许土地用途兼容。这解决了存量建筑用途转换后涉及的土地用途是否随之变更、如何变更的难点问题。二是用地保障政策。《条例》明确，租赁建设用地使用权可依法登记，在租赁期内，承租人按规定支付土地租金并完成更新改造后，符合条件的，租赁建设用地使用权可依法转为出让建设用地使用权。依法登记有效保障了承租人的用地权益，“先租后让”降低了项目前期资金投入，缓解了承租人资金压力。三是资金保障政策。《条例》提出，对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目予以资金支持，引导社会资本参与。鼓励通过依法发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。纳入城市更新计划的项目，依法享受行政事业性收费减免，涉及纳税人依法享受税收优惠政策。鼓励住房公积金支持城市更新项目。

　　陈家珑表示，推动城市更新离不开规划和土地政策保障，《条例》在规划和土地政策方面提出的诸多激励措施，有利于破解城市更新领域现行的“堵点”。如《条例》第二十条提出土地过渡期政策，明确“在不改变用地主体的条件下，城市更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的产业业态，在5年内实行按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策”。这对提高市场主体参与城市更新项目的积极性具有重要意义。

　　蔡乐渭表示，《条例》第二十六条明确提出了物业权利人概念。物业权利人指城市更新中不动产及其附属设施的所有权人，包括尚未出售公房的产权单位，且公房产权单位授权的经营管理单位，也可在授权范围内承担物业权利人责任。相对于既有法律规定而言，这是基于推进城市更新实践中产权关系的复杂性而进行的一种创新。《条例》第二十七条对物业权利人的具体权利进行了规定，这将有利于保障城市更新中相关利害关系人的合法权益。需要注意的是，除物业权利人之外的其他利害关系人，他们的权利如何在城市更新中得到有力保障。如，公房承租人虽然不是该条例界定的物业权利人，但城市更新显然也会影响他们的权益，对这些人在城市更新中有什么样的权利、应该如何进行保护，建议进一步明确。

　　建立健全城市更新平等协商机制

　　蔡乐渭表示，按照相关法律和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，基于公共利益需要时，通常通过征收方式取得国有土地上房屋的所有权。但《条例》规定，存在公共利益需要时，也可以通过征收之外的协商方式取得相应房屋所有权。这为公共利益有需要时取得国有土地上房屋的所有权提供了一种新的途径。这种制度设计，对于减少公权力的不必要运用、促进城市更新，减少社会矛盾、促进社会和谐具有积极意义。但有些内容还可以再完善。例如，特定城市更新项目实施的具体流程如何，可更进一步明确。

　　刘权表示，城市更新是城市发展的基本规律。《条例》第六条明确规定建立健全城市更新平等协商共治机制，坚持党建引领，完善、规范物业权利人、利害关系人依法参与城市更新的制度，保障公众在城市更新项目中的知情权、参与权和监督权。明确城市更新过程中，市政府、委办局、区政府、街道办、镇政府、居委会、村委会各级职能单位责任分工，并提出设立城市更新专家委员会，建立责任规划师参与制度，实行建筑师负责制，建立统一的城市更新信息系统等，以确保对城市更新活动进行统筹推进、监督管理，为城市更新项目的实施提供服务保障。这将为北京城市更新提供更加全面系统、更加权威稳定的制度供给保障。

　　陈家珑表示，“减量发展”不搞“大拆大建”是《条例》的一大亮点，预示着北京城市发展进入减量双控、以存量更新为主的新阶段，但“城市更新”往往会产生大量固体废物。《条例》对城市更新过程中产生的固体废物该如何处理没有明确要求，对此应予以重视。建议从规划开始，在每个具体项目、每个环节都提前考虑好城市更新中建筑垃圾的具体出路问题，落实后再予以实施，这也是我国固体废物污染环境防治法的要求，可适当增加相关规定，让城市“新陈代谢”质量更高。