金融稳定法草案征求意见稿公开征求意见

金融稳定法律制度顶层设计出炉

　　4月6日，《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》），公开征求意见。《草案》共6章48条，由中国人民银行会同国家发展改革委、司法部、财政部、中国银保监会、中国证监会、国家外汇局共同起草，对我国金融稳定法律制度进行顶层设计和统筹协调，规定了我国金融稳定工作机制、各方金融风险防范化解和处置责任、市场化法治化的风险处置机制，设立金融稳定保障基金等。

　　跨行业跨部门维护金融稳定

　　中国政法大学金融法研究中心主任刘少军表示，改革开放40多年，我们在很大程度上实现了金融市场化、国际化，大型金融机构基本上实现金融控股公司式的混业经营，新的金融类型、业务、机构不断出现。在此条件下，传统行业监管、机构监管虽然仍是金融稳定的基础，但难以有效控制整个社会的金融风险。

　　中国人民大学未来法治研究院金融科技与互联网安全研究中心主任杨东表示，近年来，互联网金融蓬勃兴起，但由于制度供给不足，传统管制型立法应对互联网金融信用风险规制存在一定缺陷，这使得资本无序扩张、互联网金融领域“灯下黑”等问题凸显，金融稳定面临更加复杂严峻的挑战。

　　杨东介绍，我国现行法律对金融稳定和金融风险防范处置的规定条款主要分散在中国人民银行法、商业银行法、证券法等法律中，且多为原则性规定，缺乏具体措施和程序规定。如中国人民银行法仅从原则上规定人民银行负有维护金融稳定的职责，但具体如何实施、由谁监管、如何追责均未予明确。

　　刘少军表示，我国金融业实行的是以分业经营、分业监管为主的架构，这虽然可以满足金融领域各行业稳定发展及监管需要，但无法有效满足混业经营和综合监管需要，特别是跨行业系统风险防范、化解和处置。

　　“《草案》根据风险特点从全局高度对金融稳定制度作出跨行业跨部门统筹安排，可增强金融风险防范处置能力，维护社会稳定。”杨东说，出台金融稳定法将加强金融稳定顶层设计和统筹协调，满足实践对健全金融法治的需要。

　　杨东表示，金融稳定法与现有金融相关法律法规之间互相补充，是宏观层面对金融稳定法律制度的统筹建构。一方面，现有中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法等金融基础法律已较为完善，但在金融风险化解和处置方面还必须形成切实有效的衔接与统筹；另一方面，我国金融法律体系由大量金融行政法规、部门规章、规范性文件和地方性法规构成，但散见于各领域的金融风险相关规章制度需要统合并上升到系统的法律层面规定。《草案》将有效弥补此前金融法律体系中金融稳定法律制度条款分散、法律规定缺乏可操作性和有效性的问题。

　　刘少军认为，虽然金融稳定法同其他金融基础法律具有同等地位，但其属于其他金融法的特别法。它是规范整个国家金融稳定方面的法律，应具有事实上的统领作用。《草案》较充分地总结了世界各主要经济体和我国化解与处置金融风险的经验教训，结合具体情况对实现我国金融稳定作了系统安排。

　　“金融稳定涉及领域较广，不仅包括跨部门之间的事项协调，还包括中央与地方之间的监管分工和协调合作工作。”杨东表示，《草案》通过整体制度安排，健全了各部门之间、中央和地方之间金融稳定协调合作机制，又与其他金融法律的规定各有侧重、互为补充，是跨行业跨部门的金融稳定顶层设计和制度安排。

　　构建全面的金融稳定架构机制

　　刘少军说，《草案》明确规定了国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、行业监管机构和地方政府的金融稳定职责，构建起了我国系统性金融风险防范、化解和处置的综合体系，明确了系统性金融风险防范、化解和处置的工具和措施体系，对过去我国金融稳定工作机制进一步完善。

　　杨东表示，《草案》对风险防范的规定许多源自于以往工作中发现的实际问题。例如，明确了金融机构的主要股东、实际控制人的义务责任、市场准入和监管要求，实现与公司法等民商事法律衔接；新增了整体转移资产负债，设立过桥银行和特殊目的载体，暂停合格金融交易的终止净额结算等处置措施，与国际通行做法保持一致；法律责任方面，新设罚则且实现与证券法等基础法律规定有效衔接。

　　此外，《草案》还为金融稳定保障提供司法衔接。例如，第三十六条关于集中管辖、强制措施的规定，与企业破产法等规定实现司法衔接，有效促进金融机构相关案件顺利处理，有利于协调各方主体利益，确保金融稳定工作的有效性与可操作性，有效避免风险金融机构对系统性金融风险造成过分冲击，保障金融稳定工作实施。

　　刘少军说，《草案》构建的风险处置中的司法审查程序是我国金融监督管理立法中首次规定，是金融法治化的重要进步。同时，《草案》以法律形式明确规定“将金融活动全面纳入监管”，提出“按照市场化、法治化原则处置金融风险”，“公平保护市场主体合法权益，防范道德风险”等，非常值得肯定。

　　通观《草案》，刘少军认为，《草案》构建了金融机构自身、行业监管机构、中国人民银行、地方政府、国务院金融稳定发展委员会五个层次的主体架构机制，系统性金融风险防范、化解和处置措施架构机制，以及系统性金融机构化解和处置的准备基金架构和运行机制。“这构成了我国金融稳定的基本架构机制体系。”

　　杨东认为，《草案》进一步落实和强化了地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任，厘清了中央和地方金融稳定机构及地方政府的责任划分。另外，关于设立金融稳定保障基金的规定也是一大亮点。《草案》明晰了金融稳定保障基金的定位、资金来源与用途，明确了金融稳定保障基金作为国家重大金融风险处置后备资金，取之于市场、用之于市场的原则。这是对市场化、法治化的金融风险化解机制的深化和加强，能够降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖，为具有系统性隐患的重大风险处置作了托底性的救助安排，通过“未雨绸缪式”风险准备，将不良影响控制在最小范围内。

　　为立法完善建言献策

　　有关《草案》的进一完善，受访专家学者从不同角度给了相关建议。

　　杨东表示，可以从监管科技角度对金融风险（尤其是互联网金融风险）防范与治理制度进行丰富。比如，运用好互联网、大数据等信息技术手段，减少信息不对称带来的金融市场准入门槛高、风险集中、价格形成过程难以预测及监管失灵等问题，使金融交易过程和市场价格形成过程更公开透明。

　　互联网金融领域，可考虑引入穿透式监管理念。“科技监管能够打破传统审慎监管的体系，甚至可以降低审计等监管成本。”杨东说，坚持技术治理与法律治理相结合，可以提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解能力，运用大数据等科技监管可在一定程度上消除监管与被监管之间的“信息孤岛”。

　　刘少军建议，进一步突出《草案》的法律性。比如，关于金融机构界定问题，《草案》基本限定在中央监管审批的机构，不包括非经审核批准设立或非法设立的金融机构，也没有包括可能出现的新型金融业务机构或组织，这与《草案》强调的“将金融活动全面纳入监管”有出入，可能不利于金融风险防范、化解和处置。

　　刘少军表示，按照一般理解，《草案》中的“国务院金融管理部门”应指目前的银保监会和证监会，但二者都是监管部门而非管理部门。在法律上，监管部门与管理部门虽然有一定联系，但在权力类型、权力边界、职责性质上有明显区别，前者的首要职责为执法，后者的首要职责在行政管理。因此，建议统称为“国务院金融监管部门”。

　　此外，《草案》中使用了股权、次级债权、普通债权、债权人等基本概念。为避免出现与现行法律产生冲突的问题，刘少军建议明确区别不同性质的财产权，比如单位存款权、个人存款权、资金托管权、信托受益权、保险受益权、侵权受偿权、违约受偿权等，或者将其统称为其他财产权益，而不简单以债权概念进行概括。