补齐短板推进城管执法规范化法治化科学化

　　近年来，为了重塑城管新形象，城管队伍从上到下积极改革求变，从分散执法到联合执法再到综合行政执法，涌现出微笑执法、温情执法、承诺执法、互联网执法、非现场执法等执法好经验好典型，为城管形象带来了一阵清风。

　　但暴力执法甚至打伤人现象仍时有发生，城管暴力执法的新闻仍不时见诸报端。我国行政执法领域种类众多，为何城管执法惹人关注？城管执法到底在哪些环节出了问题？笔者认为，城管执法尚存在缺少经验、执法依据不足、系统监督机制缺失等短板，要规范城管执法，必须动手术、补短板。

　　其一，可资借鉴经验少，建议加快改革试点探索。

　　改革开放前，在相当长的一段时期内，我国城市管理主要依托与计划经济相适应的、以环境卫生管理为主要内容的城市环卫管理部门。20世纪80年代后，环卫管理部门成为城市政府的正式机构。1997年3月，原北京市宣武区建成了全国第一个城市管理综合执法试点地区。

　　另外，从域外经验看，除纽约、巴黎、伦敦等城市外，欧美发达国家特大城市、超大城市数量少，可资借鉴经验不多。改革开放后，我国超大城市、特大城市、大城市数量迅速增长。但由于起步晚，学习样本少，加上城市快速发展问题多、管理难度大，全国各地城管机构队伍来源、人员培训、执法程序和规范等“摸着石头过河”，难以及时跟上时代前进步伐，这些短板亟需尽快补上，建议加快改革试点探索。

　　其二，执法依据不足，建议尽快完善相关立法。

　　目前，我国现有法律尚未明确城管的法律地位。这使得其执法依据不足，执法行为缺乏足够的法律支撑，使其在与其他部门打交道过程中处于“弱势地位”。具体来讲，我国至今未制定一部全国性的“城市管理法”或相应行政法规。目前城管执法的依据主要是2021年修订实施的《中华人民共和国行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。

　　2016年住房和城乡建设部出台的《城市管理执法办法》于2017年5月1日起实施。该办法明确城管执法的范围包括住建、环保、工商、食药、交管、水务领域等与城市管理相关部分的行政处罚权，力图为城管执法确立正当化根据。但该办法为部门规章，法律位阶低，难以有效赋予城管执法的正当性，且未能从根本上解决长期困扰城管执法部门协作、城管执法队伍建设等问题，建议尽快完善相关立法。

　　其三，系统监督机制不完善，建议尽快构建系统、长效的城管执法监督机制。

　　在城市管理综合行政执法中，行政执法部门内部缺乏自我约束机制，外部监督约束不力，这使得城管行政执法缺乏行之有效的监督机制。目前，许多地方城管行政执法不同程度地存在以下问题：重视突击性监督，忽视经常性监督；重视事后监督，忽视事前事中的预防性监督；重视对实体法执行的监督，忽视对程序法执行的监督；重视对行政执法个人的监督，忽视对行政执法机关的监督。

　　长效、系统、完善的约束机制和监督机制的缺乏，容易引发不文明执法，甚至侵害民众合法权益现象的发生，从而损害城管执法队伍整体形象。因此，有必要系统构建城管行政执法监督机制。

　　其四，及时改进执法观念，理顺部门职能职责，构建专业化执法队伍。

　　长期以来，有的地方政府忽视了公民主体在城管执法中的参与权，有的地方把行政处罚当作城市管理部门实现管理目标的主要手段，忽视了行政指导的作用，这很难使被管者心服口服。因此，要及时改进执法观念，强化培训，由管理型职能部门向服务型职能部门转变。

　　据《法治日报》等媒体报道，2021年9月，一段发生在江苏南通经济开发区小海街道的城管暴力执法视频在网上被大量转载。视频显示：一名老人正准备摆摊，从执法车走下3名执法人员，先将老人手中的杆秤没收，老人索要后，杆秤被城管掰断，其中一名执法人员还将老人拎起重摔在地。2021年12月，南通市海门区三星镇街头一老人骑车沿街贩卖甘蔗，被城市管理人员团团围住，车上甘蔗全部被收走，老人当街大哭。据媒体报道，拎摔老人的执法队员是协管员（俗称临时工），抢夺甘蔗城管队员所在的南通市海门区三星镇采取“政府购买服务”方式，非法将基本管理职能外包给南通静通市容管理服务有限公司。

　　城管工作“千根针万条线”，城管执法职能复杂多样。但实践中，城管队伍建设在体制、机制上尚没有形成一套从上到下统一的模式，省与省不同，甚至市与市、县与县有差异，这既不利于提高城管执法的专业化水平，更不利于推进城管执法规范化法治化科学化。因此，改革过程中，建议理顺政府各部门职能职责，构建专业化执法队伍。

　　其五，由“管”到“治”转变。

　　全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　从城市管理到城市治理，虽仅一字之变，但有实质区别：管理的主体是一元的，治理的主体是多元的；管理的体系是垂直的，治理的体系是扁平化的；管理的过程是单向度的，治理的过程是多维度的。因此，城市管理应从运动式管控向包容性治理转化，城管人员应转变治理理念，以更包容的柔性治理方式对待流动摊贩；应在城市治理中加强“共治”“共享”建设，使城市管理者与被管理者相互合作，共享治理成果；应建立情景化执法场域，结合个案情景，采取不同执法方式，有效推进城市治理现代化。

　　（作者为法治日报社中国城市管理法治研究中心秘书长）