将行政复议打造成解决行政争议的主渠道

　　行政复议是解决“民告官”行政争议和行政机关自我纠错的重要法定机制，是中国特色社会主义行政制度的重要组成部分。自1999年10月1日《中华人民共和国行政复议法》正式施行以来，随着我国法治建设进程的不断推进，政府服务职能的转变，行政复议制度在助力法治政府建设、实现行政救济等方面发挥了不可替代的重要作用。

　　行政复议在防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为、保障和监督行政机关依法行使职权方面发挥了重要作用。早在2006年9月印发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》就明确指出，行政复议是解决行政争议的重要渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国的大局出发，对行政复议工作部署了一系列新要求。2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》，要求发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。这为行政复议法修订工作提供了思路和方向，也将使行政复议作为解决行政争议主渠道会发挥实实在在的作用。总体来看，将行政复议制度打造成化解行政争议的主渠道的缘由主要表现在三方面。

　　实质性化解争议的天然优势

　　现行行政复议制度虽然在实现案结事了、定分止争、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定、加快建设法治政府方面发挥了重要作用，但随着经济社会发展，暴露的问题也不少。比如政府及政府部门都承担复议职责，复议资源过于分散，办案标准不统一，也不便于群众找准复议“大门”。受案范围偏窄，难以最大限度吸附行政争议；案件不论繁简都按同样流程办理，增加群众时间成本；办案以书面审查为主，容易引发“暗箱操作”的质疑；行政复议实质性化解争议的作用还未充分发挥等。由于司法权在行政诉讼中的局限性，法院的审理和裁判活动都围绕行政行为的合法性展开，容易忽视行政相对人的真实诉求。

　　实践中，与行政诉讼相比，行政复议制度本身具有实质性化解行政争议的天然优势。一方面，行政复议机关与被申请人之间存在上下级隶属关系，科层制的权力结构使行政复议机关能够全面、客观地掌握案件事实，精准判断专业性问题，对行政复议申请人提出的合理诉求予以直接回应。同时，复议机关在受理大量行政案件后，更易察觉不同行政领域案件背后存在的执法问题，进而有针对性地改变执法方式，制定符合社会发展需求的行政措施。另一方面，行政复议具有受案范围广、审查深度强、专业性强、程序简便、效率高等优点，具备对事实问题进行判断的行政管理经验与专业优势，足以触及行政争议中的深层次的权利义务关系，能对涉及的实体问题作出实体裁判，有利于实质性化解行政争议。

　　法治政府建设的必然要求

　　有管理就可能有争议，建立一套科学体系的纠纷化解机制是构建法治政府的重要内容之一。当前，法治政府建设的时代背景已经发生了深刻变化，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。法治政府建设必然要实现由合法行政向良好行政，形式法治向实质法治的有效转型，体现对公平正义的保障。在法治政府进程中，妥善化解行政争议对维护社会稳定、创新社会治理具有重要意义。

　　我国现行法律制度中，行政复议、行政诉讼、信访成为化解行政争议的三大主要途径，精确定位行政复议在行政争议解决机制中的地位，能够促使三大救济途径相互协调、互相合作。实际上，立法者在建立这三套纠纷解决机制时，有着主次之分的目的，即行政复议作为行政机关内部化解行政争议的机制，有着高效、便捷、专业、经济的天然优势，应当成为行政相对人寻求救济的首选。行政诉讼作为司法权对行政权进行监督的外部机制，以行政行为的合法性为审查标准，防止司法权过度干预行政权，应当成为化解行政争议的最后一道防线。信访作为一种特殊的救济制度，主要受理当事人因特殊原因无法通过正常法律途径寻求救济的诉求，具有补充性。

　　横向对比三种救济途径可知，行政复议本应当被作为一种常态化的行政争议纠纷解决机制实施，但过去一定的原因造成许多原本应由行政复议制度解决的问题推至行政诉讼阶段。因此，平衡现有法律制度框架使行政争议在法治轨道上妥善、及时、有效地化解，将会有效促进社会和谐稳定。

　　可以有效减轻法院案件负担

　　当前，我国正处于社会剧烈转型时期，社会矛盾日益增多，利益关系日趋复杂，将行政复议打造成化解行政争议的主渠道，能够有效缓解日益增长的行政案件数量与司法资源配置不足、诉讼制度解决争议效率低下的紧张关系。司法体制改革后，与民事审判庭、刑事审判庭相比，许多基层法院的行政审判庭作为法院内部一个微不足道的小庭室，配备的法官数量极为有限。而按照《中华人民共和国行政诉讼法》有关法律规定，除行政机关当场作出行为、政府信息公开、款额2000元以下的行政案件可以适用简易程序审理外，其余案件都应适用普通程序，普通程序中的合议庭往往由一名法官和两名人民陪审员组成。但当前体制下人民陪审员还未实现由陪审“数量”向陪审“质量”的转变，这值得关注。

　　总体来看，行政复议若能成为化解行政争议的主渠道，一方面可以分流大多数行政案件，减轻法院案件负担，另一方面使有限的司法资源可以集中精力解决对保障公民权利和推动依法行政有重大意义的案件。

　　（作者单位：华东政法大学）