建议增设授权性法律规则
——《定量包装商品计量监督管理办法(征求意见稿)》完善建议
日前,国家市场监督管理总局公布《定量包装商品计量监督管理办法(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》),向社会公开征求意见。意见反馈截止日期为2020年11月16日。与原国家质量监督检验检疫总局发布的《定量包装商品计量监督管理办法》(国家质量监督检验检疫总局令第75号)相比,《征求意见稿》并无显著变化,仅删除了第9条关于抽样检验和计算的规定、第10条使用“强制性标准”的表达以及第12条、第13条关于环境因素对商品净含量的影响。
从《征求意见稿》的立法目的与立法内容匹配程度来看,立法内容缺乏对相关主体权利的规定,主要集中规范了定量包装商品计量的标准、计量保证能力评价和自我声明、国家工作人员职责等义务性内容。《征求意见稿》第1条确立的立法目的是“保护消费者和生产者、销售者的合法权益,规范定量包装商品的计量监督管理,根据《中华人民共和国计量法》并参照国际通行规则,制定本办法” 。然而,立法内容更多是从义务视角实现立法目的,即制定标准规范和行为规范等义务性规则。事实上,义务性法律规则仅是保障法律关系主体权益的手段之一。立法者还可以考虑从授权性法律规则的视角保障相关主体的合法权益。
首先,赋予消费者投诉和举报的权利。《征求意见稿》虽然提出保护消费者的合法权益,但是规章却无对应性措施。消费者作为定量包装商品的买受人对定量包装商品计量的规范性具有直观感知,部分消费者甚至具有判断能力。在不赋予社会公众投诉和举报权利的情况下,消费者购买了不合格的定量保障商品后,只能进行民事维权,生产者的违法行为难以被有效纠正,而市场监督管理部门也只能通过对生产者的计量保证能力的监督检查获知其自我声明的合法性(参见《征求意见稿》第14条、第15条的规定)。如果市场监督管理部门依法设立投诉和举报渠道,不仅能够更便利地获取生产者或销售者违法信息,还能够以赋权的形式让社会公众真切地感受其权益受到保护,同时也是对立法目的的回应。因此,建议在《征求意见稿》中增设社会公众的投诉和举报权利以及市场监督管理部门设置投诉和举报渠道的条款,确保消费者的投诉或者举报获得回应。
其次,细化监督权相关规定,增加柔性处罚措施。《征求意见稿》名称和目的都强调对计量的监督管理,但是现有规章缺乏对市场监督管理部门监督权的规定,更侧重其处罚权,不利于保障生产者和销售者的权益,有违立法目的。《征求意见稿》的立法依据——《中华人民共和国计量法》,尚且专设“计量监督”一章用以确立市场监督管理部门的监督权。作为专门的监督管理性质的部门规章,《征求意见稿》更应当细化监督权的运行规则。因此,建议《征求意见稿》在上位法规定基础上增加监督权的细化规则,加强规章的可操作性。例如,计量法第18条是监督权的授权规定。《征求意见稿》可以据此设定监督频率,如6个月开展一次监督检查活动,或者根据《征求意见稿》的规范对象,把定量包装商品生产者的自我声明增设为监督对象,以监督结果作为处罚依据。此外,在处罚措施上,《征求意见稿》第15、16、17条都直接设置了整改、停止使用、罚款等处罚结果,缺少执法的缓冲地带以及过渡措施,不利于生产者守法理念的塑造。因此,建议《征求意见稿》在处罚措施中,对情节轻微的违法行为增设训诫、警告等措施,以人性化措施回应保障生产者权益的立法目的。
最后,确定定量包装商品的生产者和销售者计量检测设备的配备权。按照计量法第9条对强制检定的规定,贸易结算、安全防护、医疗器械、环境监测等工作计量器具都属于强制检定范畴,但《征求意见稿》第2条第3款仅把药品、危险化学品等特殊商品排除在外。强制检定计量工具中需要定量包装的商品也属于《征求意见稿》的规范对象。在部分领域中,二者立法对象重叠。《征求意见稿》第4条规定,定量包装商品的生产者、销售者应当加强计量管理,配备与其生产定量包装商品相适应的计量检测设备。但根据计量法第20条规定,强制检定由县级以上人民政府计量行政部门设置的计量检定机构或者授权其他单位的计量检定机构执行。这意味着强制检定的计量检测设备或者工具不能由生产者或者销售者自行配备,而应当在特定检定机构接受强制检定。因此,为了加强《征求意见稿》与上位法的衔接,建议将第4条修改为:“定量包装商品的生产者、销售者应当加强计量管理,在强制检定的计量设备外,配备与其生产定量包装商品相适应的计量检测设备,保证生产、销售的定量包装商品符合本办法的规定。”
在立法技术上,《征求意见稿》第15条的表述存在歧义。第15条规定,“定量包装商品生产者按要求进行自我声明,使用计量保证能力合格标志,达不到定量包装商品生产企业计量保证能力要求的,责令其整改,停止使用计量保证能力合格标志,可处5000元以下的罚款。定量包装商品生产者未按要求进行自我声明,擅自使用计量保证能力合格标志的,责令其停止使用,可处30000元以下罚款。”该规定第一款设置了三项处罚措施,分别是“责令其整改,停止使用计量保证能力合格标志,可处5000元以下的罚款”。其中,“可处”二字容易引起歧义。如果出现第一款的违法行为,市场监督管理部门可以选择三项处罚措施之一,还是可以合并使用三项处罚?《征求意见稿》未明确,容易造成自由裁量权滥用。因此,建议根据立法目的,将该条款中“可处”修改为“可以单处”或者“并处”,以减少歧义。第二款亦然。
(作者为西南政法大学行政法学院讲师、西南政法大学地方立法研究院研究员)