地方探索生态损害“替代性修复”

“虚拟治理成本法”尚存争议

　　近期，家住湖北省武汉市黄陂区六指街同建村的刘玉刚（化名），将要在其居住地及侵权行为地贴两块关于禁止狩猎野生动物的宣传展板。

　　宣传展板的宣传员正是刘玉刚本人。一年前，他因在禁猎期内采用头灯照明、扩音器发出噪音、捞网捕捉等方式，非法捕猎国家野生保护动物黑水鸡，被湖北省节能减排研究会以破坏野生动物资源、损害社会公共利益为由，诉至武汉市中级人民法院。

　　为加强野生动物保护宣传教育，提高公众意识，湖北省节能减排研究会的诉讼代理人、湖北省金卫律师事务所律师宫步坦当庭提出替代性赔偿措施：由被告在居住地设置关于禁止狩猎野生动物的宣传展板。刘玉刚则表示，村民们基本上都不知道狩猎黑水鸡是违法的，设置宣传展板很有意义。他承诺，今后要做禁止狩猎野生动物的宣传员、监督员。

　　双方当庭达成调解协议，由被告在其居住地设置关于禁止狩猎野生动物的宣传展板，并在武汉市市级以上媒体公开赔礼道歉。

　　该案虽已案结事了，但是环境民事公益诉讼中的替代性修复及替代性赔偿措施，却是近年来各地司法机关探索建立生态修复补偿机制中重要的责任承担方式。那么，替代性修复具体在司法实践中如何应用，又将面临哪些问题？近日，记者专访了中国法学会环境资源法学研究会常务理事、吉林大学法学院教授王小钢，以环境法专家视角结合热点案例诠释替代性修复概念。

　　“无法完全修复”

　　才可适用替代性修复

　　从环境民事公益诉讼的被告到如今的普法宣传员，刘玉刚这一年也可以说是知法、学法的过程。

　　“本案涉及的国家野生动物资源损失金额仅300元，仅采取经济赔偿这种惩罚措施无法达到很好的教育警示作用。目前，采取社会公益劳动、设置宣传展板等替代性方式除了可以对被告起到一定的惩戒作用，更能让当地居民接受宣传教育，从而有利于改善当地非法狩猎情况，保护生态环境。”提出替代性赔偿措施的律师宫步坦表示。

　　他介绍，替代性修复是在生态环境修复不能实现的情况下才予以使用的一种补充性责任方式。其依据是2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼司法解释》）第20条第一款规定，“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。”

　　那么该如何理解“无法完全修复”的情形？王小钢教授向记者表示：“‘无法完全修复’主要是指无法原地原样修复，无法原地原质修复。替代性修复主要适用于无法原地原样修复但又需要尽可能修复到近似于原来的状态和功能的特殊情形。”

　　他还表示，需要注意的是，实践中，法院经常将《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第13条中“无法完全修复”理解成部分能够修复、部分无法修复的情形。这是对“无法完全修复”的另外一种理解。

　　各地出台规范性文件

　　探索替代性修复机制

　　事实上，自《环境公益诉讼司法解释》施行以来，全国各级法院积极创新审判执行方式，形成了“司法+生态修复”的审执模式。对于人工修复可能导致二次损害的，采取风险管控+替代性修复方式。

　　同时，全国各地人大、司法机关也出台相关规范性文件，提出要积极探索补植复绿、增殖放流、替代性修复等恢复性司法裁判内容。

　　早在2018年，浙江省绍兴诸暨市有了首个由8家环境违法企业共同出资建设的生态警示公园。

　　2017年3月，诸暨市环保局、检察院、公安局等单位联合突击检查时发现，有8家企业存在非法排放含重金属废水污染周边环境等违法行为。在案件查办过程中，8家企业主动提出替代性修复建议，其依据是2017年8月出台的《绍兴市关于建立生态环境司法修复机制的规定（试行）》。

　　该规范性文件明确，涉及生态环境损害的刑事案件发生后，对不符合现场修复条件，且有替代性修复必要的，司法机关应引导、督促犯罪嫌疑人、被告人与负有监督管理职责的行政主管部门签订书面生态环境赔偿修复协议，依照协议对替代性修复项目的生态环境进行治理，努力恢复生态环境存量和容量，并对积极修复生态环境的犯罪嫌疑人、被告人依法酌情从轻处罚。

　　后经绍兴市科技服务中心进行生态损害赔偿评估，8家违法企业共同出资115万元建设生态警示公园，将原来的垃圾堆放场改建成公园，并命名为“山前生态环境修复公园”。

　　王小钢表示，由于不同的人对替代性修复有着不同的理解，因此替代性修复可能拥有多种含义。但是，上述两个案件中的替代性修复或替代性赔偿措施都不属于以生态环境恢复成本方法为基础的替代性修复措施。

　　“湖北武汉案例中，被告设置宣传展板的行为本身就不是直接修复生态环境损害的行为，但从日常语言意义上可以说是替代性赔偿。在浙江诸暨一案中，8家企业非法排放含重金属废水的违法行为，污染的对象是周边环境，修复的对象却是垃圾堆。”他解释。

　　王小钢认为，各地方人大、司法机关出台相关的规范性文件，采用以环境价值评估方法为基础的生态环境修复机制，可以迫使违反环境法律的生产经营者承担更多的违法成本，并且促进我国生态环境修复事业的发展。当然，这种以环境价值评估方法为基础的生态环境修复机制与以生态环境恢复成本方法为基础的替代性修复机制还是有着较大的区别。

　　替代性修复司法实践中

　　生态环境损害评估方法不一

　　据王小钢介绍，替代性修复概念是在生态环境恢复理论的背景下提出的。生态环境恢复旨在利用基本恢复、补偿性恢复甚或补充性恢复等工程措施实现生态环境损害的等值填补。

　　“因此，我们提倡从生态环境恢复理论视角来理解《环境民事公益诉讼司法解释》第20条第一款中的“替代性修复”概念。这种替代性修复概念的法理基础主要是侵权责任法中的完全赔偿（同质赔偿）原则。该原则要求尽可能将所受到的损害恢复或修复到等同于或近似于侵权行为之前的状态和功能。我国环境公益诉讼司法实践中提出的同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量和同价值异等级等替代性修复方式正是以此为目标。例如，法院可以判决责任人以‘异地补植林木’等方式进行生态环境的替代性修复，以达到生态系统的结构和总量平衡。”王小钢说。

　　但是，作为环境法专家，王小钢研究发现，有些环境民事公益诉讼中的替代性修复司法实践却正在逐渐偏离生态环境恢复目标，“《环境民事公益诉讼司法解释》本身没有准确界定替代性修复的涵义，也没有清晰界定替代性修复的适用情形。”

　　在江苏省徐州市人民检察院诉徐州市某造纸公司水污染公益诉讼案中，被告先后共计向苏北堤河违法排放2600吨生产废水，环保专家评估造成的生态环境损害数额共计为26.91万元。

　　法院认为，污染物必然因河水流动而向下游扩散，倾倒处的水质即便好转也不意味着地区水生态环境已修复。对于地区生态环境而言，需要用替代性修复方案对地区生态环境进行修复，被告应当承担替代性修复责任。鉴于被告已明确表示没有能力将环境恢复原状亦不能提出修复方案，为确保生态环境修复的实现，依据《环境民事公益诉讼司法解释》第20条规定，本案中可以直接确定被告所应承担的生态环境修复费用来替代恢复原状的责任。

　　最终，法院确认被告违法排放2600吨污水，按照“虚拟治理成本法”计算生态环境修复费用为26.455万元。综合考虑已查明的具体污染环境情节、被告违法程度及主观过错程度、防治污染设备的运行成本等因素，酌情确定被告所应当承担的生态环境修复费用及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失共计为105.82万元。

　　王小钢认为，在严格的意义上讲，该案司法说理中使用的“替代性修复”其实并非《环境民事公益诉讼司法解释》第20条中的替代性修复；该案并没有采取生态环境替代性修复成本法计算生态环境修复费用，而是运用“虚拟治理成本法”这种环境价值评估方法来估算生态环境损害数额。

　　需要强调的是，《环境民事公益诉讼司法解释》第20条中的“生态环境修复”和“替代性修复”都是指生态环境恢复工程措施，一般都需要制定和实施生态环境修复方案或替代性修复方案。生态环境修复费用即是制定和实施上述方案的成本。

　　“应该首先制定生态环境替代性修复方案，计算制定和实施替代性修复的费用，再加上监测和监管等费用，即为生态环境修复费用。此外，还需要鉴定评估机构评估生态环境受到损害至替代性修复达到预期目标的期间生态环境服务功能损失。但是，判决书直接以‘虚拟治理成本法’计算出来的生态环境损害数额26.455万元乘以4倍计算出生态环境修复费用和期间服务功能损失共计105.82万元。”王小钢表示。

　　在他看来，各种生态环境损害评估方法都有各自的优点，也都有各自的缺点。虚拟治理成本法这种环境价值评估方法具有相对简单易行的优点。生态环境恢复成本方法确实难以适用于很多公益诉讼案的特殊情形，法院运用虚拟治理成本法也是迫不得已采用的一种环境价值评估方法。

　　建议适用生态环境

　　恢复成本方法确定修复责任

　　在江西省抚州市人民检察院诉时某、黄某某大气污染公益诉讼案中，被告焚烧废旧电子元件污染大气环境，环境损害鉴定评估机构根据“虚拟治理成本法”评估出大气环境损害数额为68.62万元。法院最后判令被告支付8万元至法院指定的环境公益诉讼基金账户，用于开展替代修复；并且在废旧电子元件焚烧现场及其周边40余亩土地上植树造林，养护3年，如未达到植树造林的要求则需另行支付8万元“生态环境修复费用”。

　　“表面上看，这符合《环境民事公益诉讼解释》第20条规定的替代性修复情形。然而，判决书没有明确第一份8万元赔偿金投入何种替代性修复方式，没有提及任何替代性修复方案，只是简单地提及用于开展替代性修复。此外，因焚烧电子垃圾造成大气污染而支付的第二份8万元大气污染损害赔偿金却用于植树造林和养护林木，显然并非该司法解释中的‘替代性修复’。”王小钢说。

　　在他看来，如果过于宽泛地解释替代性修复的概念，那么可能会导致司法实践中一些替代性修复判例有时会偏离生态环境恢复目标的现象，司法实践中将涌现出大量运用虚假治理成本法计算出来的生态环境损害赔偿金，用于修复和治理其他环境污染的案例。从环境价值评估方法的视角来看，虽然体现了“环境有价，损害担责”的原则，但是这并非是以生态环境恢复成本方法为基础的替代性修复机制。

　　为了防止司法实践中的生态环境修复费用“名不副实”的情况，他建议，法院一方面可以更严格地解释《环境民事公益诉讼司法解释》第20条第一款中的替代性修复概念，另一方面坚持在能够适用生态环境恢复成本方法的情形下，以制定和实施生态环境修复方案的方式，要求被告承担生态环境修复责任，使替代性修复真正成为基于生态环境恢复目标的替代性修复。

　　同时，王小钢表示，我国民法典的施行，意味着生态环境损害救济制度正在朝着公法救济机制和私法救济机制协同共进的方向发展。民法典第1234条和第1235条有利于健全我国生态环境损害修复和赔偿制度。