“重大安全生产风险报告”的法治内涵与规范

浅析《工矿企业重大安全生产风险报告规定（征求意见稿）》

　　近日，应急管理部发布《工矿企业重大安全生产风险报告规定（征求意见稿）》（下称《规定》），公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年10月2日。

　　《规定》秉持从源头防范化解重大安全风险理念，在强化工矿企业安全生产主体责任、建立健全重大安全生产风险管控长效机制等方面进行了规范，但在重大安全生产风险管理体系构建方面仍有进一步改善的空间。

　　第一，《规定》应凸显“重大安全生产风险报告”的法治内涵，建立“登记”“报告”制度，实行重大安全生产风险的全过程管理。《规定》吸收了近年来我国重大危险源申报、安全生产标准化、双重预防体系等安全生产重大事项管控、报告的实践做法，具有精准管理、操作性强的特点。《中华人民共和国安全生产法》第37条揭示了《规定》的法治内涵，即构建重大安全风险源头治理法律制度，通过重大危险源登记制度、重大危险源备案制度从源头防控安全隐患，化解安全风险。《规定》第14条要求企业建立风险信息档案，属于“登记建档”，第6条、14条、15条通过风险信息管理系统填报数据，属于“报告”。《规定》第二章为“风险辨识和评估”、第三章为“风险管控和报告”、第四章为“监督管理”，这实际上是将重大安全生产风险防控、登记、报告融为一体的“规定”，应以安全生产法为基本遵循，明确“登记”“报告”制度。因此，建议名称改为“工矿企业重大安全生产风险管理规定”或“工矿企业重大安全风险防控和报告规定”。

　　第二，《规定》应规范工矿企业重大安全生产风险报告中“多元主体”的界定和职责，避免双重报告运行。首先是工矿企业的界定。《规定》第2条界定“工矿企业”为“应急管理部门、煤矿安全监察机构职责范围内的工矿企业”，这一表述容易让人误解为对非“应急管理部门、煤矿安全监察机构职责范围内的工矿企业”，没有重大安全风险报告的要求。应急管理部官网公布的主要职责之一为“负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等”。这里的“工矿商贸行业”与《规定》中的“工矿企业”是否为同一范围，《规定》应进行明确。其次，是明确应急管理部门和煤矿安全监察机构的职责分工。《规定》第6条规定“煤矿企业的重大安全生产风险除按照本条第二款、第三款的规定向应急管理部门报告外，还应当向所在地煤矿安全监察分局报告。”这里规定了煤矿企业的双重报告义务，接受所在地应急管理部门和煤矿安全监察分局的双重监督检察，但没有对应急管理部门和煤矿安全监察机构的职责范围和分工进行详细规定和区分。《规定》第27条规定“工矿企业违反本规定，由应急管理部门、煤矿安全监察机构按照职责分工责令限期改正，处三万元以下的罚款”。具体如何分工，《规定》没有明确。建议将煤矿企业的实际监督监察及行政处罚权交予所在地煤矿安全监察机构，其他工矿企业由所在地应急管理部门监察管理，避免重复管理、交叉管理或管理空白。

　　第三，完善法律责任。《规定》第四章的监督管理中对应急管理部门和煤矿安全监察机构的职责做出了规定，如建立健全重大安全生产风险报告制度，定期组织对工矿企业开展监督抽查等。但第五章“法律责任”部分并没有关于应急管理部门和煤矿安全监察机构法律责任的规定。建议参考安全生产法第87条“负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员有前款规定以外的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”的规定，将应急管理部门和煤矿安全监察机构不能及时建立更新应急管理信息系统，未及时汇总上报本区域内容易造成群死群伤的重大安全生产风险报告情况等问题给予相应处分，追究其责任。

　　第四，《规定》的立法技术有待完善。《规定》第24条明确：“设区的市级、县级人民政府应急管理部门和煤矿安全监察分局应当将本行政区域内容易造成群死群伤的重大安全生产风险报告情况逐级汇总报告至省级应急管理部门、煤矿安全监察机构备案。”“群死群伤”的标准是什么？《规定》没有明确。建议将第10条第三款“具有爆炸、火灾、有毒有害等危险的作业场所，同一作业时间作业人员在10人以上的”规定明确为“群死群伤”的标准。同时，《规定》旨在规范“工矿企业”，但第30条又使用了“生产经营单位”，建议统一修改为“工矿企业”。此外，《规定》体例编排不符合一般逻辑。第三章标题为“风险管控和报告”，但第14条、15条规定“报告”，第16条至第20条规定“风险防控”，即体例编排实际上为“报告和风险防控”，建议进行调整。

　　（作者分别为北京化工大学文法学院教授、北京化工大学文法学院硕士研究生）