给孩子画好教育“起跑线”

学前教育法草案公开征求意见

　　近年来，我国学前教育事业快速发展，资源迅速扩大、普及水平大幅提高、管理制度不断完善，但“入园难”“入园贵”、部分民办园过度逐利等问题亟须立法完善。9月7日，学前教育立法迎来新进展，教育部就《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》(以下简称征求意见稿)公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年10月7日。其中，征求意见稿提及幼儿园“去小学化”、幼儿园不得直接或间接作为企业资产上市等热点问题，引发社会关注。

　　幼儿园“去小学化”

　　征求意见稿对幼儿园的教学内容、保育等做出规定，其中“去小学化”要求引发关注。征求意见稿第39条规定，“幼儿园不得教授小学阶段的教育内容。”

　　这已经不是教育部第一次发文禁止幼儿园“小学化”。教育部于2011年11月28日发布的《教育部关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》以及2016年3月1日出台的《幼儿园工作规程》等均有类似“严禁幼儿园提前教授小学教育内容”的规定。

　　教育部为何一再强调整治幼儿园“小学化”现象？西南大学法学院教授、教育立法研究基地主任张新民认为，学前教育“小学化”现象不符合学前教育的功能定位，违背了教育的基本规律和儿童的成长规律。它不仅会对学前儿童的身体健康发育、心理健康成长、学习兴趣培养及综合素养发展等方面造成不利影响，还会进一步误导家庭教育理念、增长家庭经济负担、影响教师专业发展。

　　中国人民大学教授、教育立法研究基地研究员管华认为，儿童的发展是有阶段性的，从一个阶段到下一个阶段过渡的速率是由大脑等神经生理系统发育中相应阶段过渡的速率决定的，外部条件不能影响发展阶段的次序、时间或速率，“对学龄前儿童施以小学教育对其发育有害无益。”

　　浙江工业大学文化与法制研究中心主任石东坡说，我国经济处在由高速度向高质量过渡的发展时期，社会竞争和生活压力对家庭、家庭教育、学前教育的传导，以及仍然存在优质小学以变相考试选拔形式分配稀缺名额指标等情况，导致幼儿园“小学化”倾向可能会在一定时期内仍存在。

　　管华说，征求意见稿中“去小学化”的规定能否落地实施，主要挑战在于国家学前教育课程标准、教学大纲、教学指南、教师用书尚未形成，幼儿教师教学的遵循较少。她建议，加快研制学前教育国家课程标准和教师指南，解决学前教育“教什么”“怎么教”的问题。

　　管华表示，她通过调研发现，仅禁止幼儿园“小学化”还不够，“由于部分家长的认知错误和攀比心理，目前，许多校外培训机构以‘学前班’‘幼小衔接’之名进行小学内容的培训仍在如火如荼开展。”

　　石东坡也认为，应当基于立法设计的协调性和系统性，对教育行政主管部门的监管职责、小学入学的测试和程序以及学前教育阶段的行业检查与督导等进行规定，否则这一顽疾将难以切实消除。

　　“解决学前教育‘小学化’问题是一个系统性工程，需要学校、家庭和社会三方面共同努力。”张新民建议，在学校层面，建立健全幼小衔接机制。在家庭层面，家长要树立科学健康的教育观念。幼儿园应加强家园合作共育，消除家长不当的顾虑与恐慌，帮助家长树立正确的学前教育观念并掌握必要的学前教育知识和技能。在社会层面，应努力营造摒弃应试教育理念的社会氛围。规范培训教育机构，避免商业宣传及应试观念对学前教育“小学化”现象推波助澜。

　　幼儿园上市禁令再升级

　　加强对幼儿园过度逐利行为的遏制，在法律层面上首次明确禁止VIE（可变利益实体）架构，也是征求意见稿的一个亮点。征求意见稿第27条规定：“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。”

　　实际上，2018年11月15日，新华社受权发布的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）就曾规定，遏制民办园过度逐利行为，社会资本不得控制公办或非营利幼儿园，“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”等。

　　管华认为，此条规定是为了限制教育产业化的领域，避免可能存在的风险，“学前教育领域一旦允许金融资本进场，由于缺乏可操作的教育质量评价指标，极可能人为增加学前儿童学业负担，形成摧残儿童身心健康的‘剧场效应’，损害儿童的创造力。”

　　石东坡表示，从立法的社会影响评价上分析，该规定将切实维护公办幼儿园的布局、规模与性质，可以有效防止实质性地操控公办幼儿园由此改变其公办、普惠性质，“不论直接还是间接地利用VIE介入公办幼儿园进而营利，终究会被查处。”

　　张新民分析称，此条规定反映国家遏制民办幼儿园过度逐利行为的基本立场，坚持学前教育公益普惠的基本方向；也表明国家将进一步加大学前教育投入，大力支持普惠性幼儿园发展。但也可能会对民间资本进入学前教育造成一定影响，“具体反响如何还有待观察。学前教育立法需要在办学自主性与教育公益性之间寻求平衡，即在确保教育公益属性的前提下保障举办者的办学自由。”

　　石东坡认为，该规定在短期内可能使得办学质量和水平相对较高的营利性幼儿园在实现其机制推广、经验复制以及发展空间上受到一定限制。

　　延续对普惠性幼儿园的支持

　　普惠性幼儿园是近几年缓解“入学难”“入学贵”的重要举措。《若干意见》要求，到2020年普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。此次征求意见稿也延续了对普惠性幼儿园的支持，对幼儿园的投入与保障，尤其是普惠性幼儿园的经费问题作了规定，如征求意见稿第63条规定，“地方各级人民政府应当科学核定办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。省、自治区、直辖市人民政府制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。”

　　张新民分析称，征求意见稿针对普惠性幼儿园的具体类型、政府供给、规划布局、经费保障、扶持举措等方面进行规定，为普惠性幼儿园未来发展提供了基础性的制度供给。但征求意见稿未明确普惠性幼儿园的认定标准，而是授权地方人民政府制定。同时，能否允许将营利性民办幼儿园认定为普惠性幼儿园，也值得进一步探讨。

　　征求意见稿第20条明确，新建居住社区（居住小区）、老城及棚户区改造、易地扶贫搬迁等应当按照国家和地方的相关标准配套建设幼儿园。建设开发单位应当保证配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步建设，并作为公共服务设施，产权移交地方人民政府，用于举办公办幼儿园。

　　张新民认为，对于存量的小区配套幼儿园而言，其权属情况错综复杂，需要根据具体情况分析确定，不宜进行统一规定。新建居住小区的配套幼儿园建设完成后应移交地方人民政府，用于举办公办幼儿园，其产权最终应属于地方人民政府。在此情况下，有必要对小区配套幼儿园的土地供给方式、幼儿园建设成本承担、产权移交方式等问题作进一步明确。

　　管华分析说，2019年国家开展的小区配套园集中整治显示，小区配套园的产权较为复杂。征求意见稿规定能够保证以“在一定过渡期内逐步推动移交”的方式消化存量的同时，不再出现新的在国有土地上建设、享受过土地出让金优惠、构筑物产权仍不清晰的情况。

　　坚持“民办公办”并举

　　征求意见稿第6条规定，发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。

　　张新民认为，公办幼儿园和民办幼儿园都是我国学前教育事业中不可或缺的重要组成部分。为促进我国学前教育事业发展，政府应在增加公共财政投入的基础上，通过举办公办幼儿园、支持民办幼儿园、购买普惠性教育服务等多种方式增加我国普惠性学前教育资源，同时也应支持和鼓励民办幼儿园提供个性化、多样性的学前教育服务。

　　石东坡表示，民办幼儿园在弥补学前教育现阶段供给和分布局限上有积极作用，因此必须一方面加大政府学前教育的投入，另一方面要肯定鼓励和包容学前教育的社会投资与举办。

　　管华也认为，必须坚持公办民办并举的发展战略。鼓励发展非营利幼儿园，为公民、法人投资兴办非营利幼儿园提供更多优惠。她建议，在学前教育机构的类型上，不能限于正式的幼儿园、托儿所，还要包括小规模幼儿园、单位或社区内部互助式托幼机构和家庭托管中心等多种形式。

　　管华分析称，在教育部门制定的正式或示范性幼儿园办园标准过高，政府财力不足以为全国学前儿童提供免费的情况下，为了解决“无证办园”等问题，多地出台了“看护点建设管理意见”，但这都是过渡性办法，需要国家立法明确多种形式的学前教育机构的合法性。“应在正式的幼儿园之外，允许企业事业、街道社区、村集体和社会团体举办单位内设幼儿园，允许看护点和家庭托管的存在。国家对内设幼儿园、小规模幼儿园、看护点和家庭托管可以设置较低的许可标准，统一登记，加强监管。”