巡按御史：明代地方巡视制度及其效果

□沈玮玮 李栋怡

明代监察颇重动态机制，立国之初便设计了御史巡视地方之制，名曰巡按御史。最初为临时之法，后成为定制，导致巡视权不断扩大，俨然地方之主，利害并存，故仅在清代顺治朝沿用，后皆不设。

巡按的明代发展

朱元璋自吴元年（1367）即在地方设按察使、副使、佥事等职分巡州县，严防官员贪墨。洪武十年（1377）始遣御史巡按州县，所遣巡按从都察院所属的十三道监察御史中选派，钦定正七品，最初为临时派遣。永乐元年（1403），御史分巡天下成为定制。永乐十年（1412）后，每年遣人巡行群邑，地方年度巡视制度确立。

巡按代天子巡狩，行政司法民政文教等无所不及，以正风俗，振纲纪。同时，巡按被赋予了“大事奏裁，小事立断”之权。所到之处如帝亲临，首要职责便是审录罪囚，将民告官的直诉案件转交所告官员上级处理，若所告为按察司则亲自审问。考评地方官员施政的“不作为”“慢作为”“乱作为”主要依据照刷文卷制度，通过审核文书发现端倪。除了刑名文书事务之外，巡按还巡察礼制钱粮和文教事务，包括亲临各处祭祀坛场点其祭器、墙宇有无完缺；矜恤孤老，审问衣粮有无支给，巡视仓库，查算钱粮有无亏欠；勉励学校，考课生员有无成效。总之，巡按御史和布按二司巡察府州县官，构成了临时和固定并行的动态巡视机制。

弘治年间，巡按获得了对布按二司官的考察、举荐和弹劾权。景泰四年（1453）巡抚挂都察院衔，巡按当归其统属。到嘉靖年间，抚按可互为奏讦。嘉靖之后，巡按与巡抚并称“抚按”，凌驾于三司之上，类似总督。“凡有大兴革及诸政务，（布政使）会都、按议，经画定而请于抚、按若总督。”巡按俨然成了地方新增的一级行政机构，实因弘治之后的巡按御史多为进士出身，地位较之前有明显提高。巡按原本在结束巡视后有考核程序，即回道考察，但到了明中期常流于形式，致使其越发骄纵。

巡按的正面效果

明代一直沿用巡按制度，除了谨遵祖制外，还因其确有奇效。弘治年间，吏部尚书王恕感叹道“天下贪官污吏、强军豪民所忌惮者，惟御史耳”。巡按若是廉吏，更是整治地方的一把利剑。例如嘉靖的包节巡按云南，“镇守世臣悚然为君降礼，而贪墨之吏望风解印绶以去”。地方官都不敢招惹的地方藩王和出使地方的太监，巡按也敢纠劾压制。正因为巡按有皇命在身，且后期权势极大，与巡抚互相牵制，可防地方专权。尤其是巡按掌控了部分军权后，更是可提防地方叛逆。

若遇地方突发事件，地方往往来不及向上请示，巡按便可利用便宜之权，直接发号施令应对紧急事态。尤其是在偏远之地，当发生贼盗或叛乱，巡按即可迅速镇压；偶遇灾害，巡按亦可直接赈济。例如万历年间钟化民巡按山东，“岁旱，请蠲振，先发后闻。”巡按享有的应急处置权在一定程度上提升了地方危机治理的能力。

巡按的负面效应

巡按虽似看似一级行政机构，但无需对地方负责，如不能用心为君分忧，只能空耗国帑，一旦留下地方亏空，便只能由所巡各州县均摊。天启初年，巡按淮扬的崔呈秀透支至一万四千两，各县赔补，不胜其苦，可谓劳民伤财。巡按权大事繁，亲自巡察只能是理想，他们尚需自行雇佣吏员代行其职，其成本只能通过贪贿来找补。各巡按皆效此法捞取地方银两。“强盗，地方大害也，每名得贿三干金辄放；访犯，地方大恶也，每名得贿千金辄放。不肖有司应劾者，多以贿免，不应荐者，多以贿荐。”例如万历年间巡按苏酂“按滇，贪肆，赃盈巨万”。代巡按巡察地方的吏员更是借机寻租，“风宪不能以自知也，而惟取之委官。委官不能以自知也，而复凭之于吏卒。毁誉多出于爱憎之口，伪妄率繇于体访之疏。”地方官员既要讨好巡按，又要行贿委任吏卒，便会加大搜刮民脂民膏。

年度巡视让地方官员疲于应付奉承。为博得好感，地方官员“皆以作揖为名，日候于御史之门，而无暇各行其政。”同时为避免出错，地方官员无不请示禀报，就连布按二司也“不得专行其职，而事皆察命于巡按矣。”再加上地方官员还要应付其他监察考核，只能是“东参西谒，朝送夕迎，碌碌奔走，迄无宁日。而各府推官不复理本府之刑，专于答应巡按矣。”频繁的巡视令地方官员无暇更无心处理政务。被地方官员顶礼膜拜的大权让巡按自觉无所不能，他们甚至会干预军事决策，往往贻误战机。朱元璋营造的皇权无处不在的地方巡视制度，就这样既导致了考劾不公，紊乱朝政，又带来了地方颓败，民怨四起。

巡按的清代终结

巡按御史解决了因距离和通讯造成的上传下达低效的难题，快速应对地方紧急事态，然而却妨碍了地方日常事务的处理。问题的根源在于监察权和行政权不分，作为皇帝化身的巡按之权无所不包，令地方官员唯唯诺诺，严重影响了地方行政效能。恶劣的巡按还会过度榨取地方，地方治理每况愈下。只有回到“以卑督尊”“职责有分”的巡视原则才是正道。

即便巡按有如此之多的问题，顺治初期依然继承了此制。当时巡按先于督抚而设，随着清军征服疆域的扩展由北向南陆续派遣，颇有安抚地方之意。顺治七年（1650）四方平定后，因财政困难暂停巡按。顺治八年（1651）恢复，将任期延长，由一年改为一年零六个月。因清初御史均为汉人，地方官又多为满蒙，以汉督满引发满族亲贵不满，顺治十年（1653）再次叫停。顺治十一年（1654），因州县官员贪腐严重，在丝毫没有改进的前提下强制重启巡按，维持到顺治十八年（1661）彻底罢废。

总之，清初继承了明代巡按的利与弊，在尚未改革明代巡按之弊的前提下，顺治出于应急之需轻易启动又随意暂停，既损害了皇权制度本身的权威性，又增添了新的诸如损害满人权贵利益等弊端，可谓旧伤未愈，新伤又至。缺乏通盘和长远考虑，便难以发展出健全的地方巡视制度，故而顺治之后巡按制度彻底被弃。

（作者单位：华南理工大学法学院）