煤矿重大事故隐患判定标准立法应增强科学性

——兼谈《煤矿重大事故隐患判定标准（修订草案征求意见稿）》的完善

□特约撰稿 薛长礼

日前，应急管理部发布《煤矿重大事故隐患判定标准（修订草案征求意见稿）》（以下简称《判定标准》）公开征求意见，意见反馈截止时间为2020年6月18日。《判定标准》对原国家安全生产监督管理总局《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》（国务院令第446号）做了较大修订，对推动煤矿安全生产关口前移、源头治理，建立事故追责向重大事故隐患追责过渡的工作机制，遏制重特大事故具有极为重要的意义。尽管《判定标准》有诸多亮点，但充分考虑实践运行中存在的问题等，从增强科学性角度考量，它仍有改善空间。

第一，在隐患预防内容方面，应增强煤矿重大事故隐患判定标准的信息化指标，将信息处理系统缺失纳入煤矿重大事故隐患范围。《判定标准》参考《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》中15大类重大隐患的整体框架，对原来标准的65种具体情形予以补充、完善、删节合并，增加了新情形，使重大事故隐患达到80项，但对信息技术之于煤矿重大事故隐患的影响考虑不够。随着煤矿重大事故隐患信息化管理程度不断加深，煤矿重大事故隐患信息处理系统建设成为风险防控辨识、隐患综合评价、遏制事故预警决策的重要判定标准指标。通过设定这一判定标准，可以提高隐患数据收集、存贮、整理和综合分析能力，提高对煤矿重大事故单一隐患和复合隐患的综合智能定量评价、适时自动预警识别能力，从而大量分散、单一的重大事故隐患苗头，跟踪、动态记录重大事故隐患数据足迹，形成有效的重大事故隐患科学预判机制。

第二，立法技术上，应增强《判定标准》的科学性、准确性。《判定标准》既是煤矿安全生产的遵循，也是行政机关开展执法的重要判准、司法机关适用法律时依据。该标准制定的准确、科学与否，关系到现行煤矿安全规定和工作实际的衔接，是最大限度减少执法、司法自由裁量权的保证。《判定标准》第4条“（六）煤矿未制定或者未严格执行井下劳动定员制度的，或者采掘作业地点单班作业人数超过限员规定20%以上的”规定，在执行井下劳动定员制度前增加了限定性字“严格”。煤矿制定劳动定员制度旨在执行，刻意在执行上突出“严格”，将劳动定员制度的执行区分为“严格”执行与“未严格”执行，这将带来诸多不确定性，即既在实际工作中执法、司法上赋予了相应部门较大自由裁量权，又使“未执行”劳动定员制度的煤矿免受重大事故隐患问责。建议删除该定性语言。第18条“（七）提升（运送）人员的提升机未按规定安装保护装置、保护装置失效的，或者超员运行的”规定，非常明确地强调“未按规定安装保护装置”和“保护装置失效”两种隐患形态，但在《判定标准》其他条款中涉及安装装置的规定时，并未强调“装置失效”问题，有失判定标准的整体科学性。

第三，应提升规定与判定标准衔接的科学性。国家煤矿安全监察局在煤与瓦斯突出防治、冲击地压防治、防治水、防治采掘接续紧张、井下限员、瓦斯等级鉴定等方面先后出台了《煤矿安全规程》《防治煤矿冲击地压细则》《煤矿防治水细则》《防治煤与瓦斯突出细则》，2019年发布了《煤矿整体托管安全管理办法》。这些规定中涉及重大事故隐患的内容已被《判定标准》吸纳，融入了15大类下的不同情形，《判定标准》中出现“未按规定”的表述14处，还有类似表述多处，明确写入其规定只有《煤矿安全规程》。这种立法表达虽有简洁、内容融合等优点，但也在“规定”内容的确定、现行规定与判定标准之间的规范协同、衔接上有所欠缺。《判定标准》如能在可以引用之处明确规定名称，如《防治煤矿冲击地压细则》《煤矿防治水细则》或《防治煤与瓦斯突出细则》，可以达到煤矿重大事故隐患安全管理要素集成的规范效果。

（作者系北京化工大学文法学院教授）