专家学者热议公职人员政务处分法二审草案

公职人员政务处分法草案二审稿，进一步明确了政务处分和处分“并行”问题、政务处分程序等内容。但第7条和第13条之间的衔接、第20条规定的“公职人员因不明真相被裹挟参加违法活动”等，还需要进一步完善。

法律衔接更完善，部分情形需进一步明确

□本社记者 庄德通

4月26日，《中华人民共和国公职人员政务处分法（二审草案）》（下称草案二审稿）提请全国人大常委会会议第二次审议，并向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年6月13日。自2019年10月草案一审稿公布以来，公职人员政务处分法引发了社会持续关注和讨论。近日，民主与法制社记者邀请多名专家学者，探讨了草案二审稿的亮点以及尚需进一步完善的问题。

明确政务处分和处分的关系

据《中国人大》杂志4月22日报道，全国人大常委会法工委发言人、立法规划室主任岳仲明此前谈及公职人员政务处分法草案二审稿时表示，二审稿修改的主要内容之一是政务处分与处分的关系。公职人员政务处分法主要规范监察机关给予的政务处分，草案二审稿明确了有关政务处分的种类、适用、违法行为种类及处分适用于任免机关、单位给予的处分。和一审稿相比，草案二审稿在政务处分和处分“并行”问题上，有了进一步明确。

“政务处分和处分的区别在于，政务处分由监察机关来进行，其统一行使监督权，处分则是由任免机关或者是单位依据其他法律法规做出，二者之间有一定的衔接关系，这体现在监察机关的监察建议权上。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波说，草案二审稿对政务处分和处分的关系进行了进一步的区分和衔接，避免二者之间出现“你中有我，我中有你”的混淆情况。

西南政法大学行政法学院教授李鼎楚表示，相关修改符合监察委的设立初衷，也体现了政务处分法立法的内在逻辑自洽。他认为，草案二审稿将监察机关与任免机关、单位进一步加以区分，实质是为厘清政务处分（监察机关对违法的公职人员实施的外部惩戒）与内部惩戒的关系，“比如，对事业单位而言，政务处分的主要适用对象是管理人员，而非管理人员或其他人员更多的仍需要适用内部惩戒，因此，内部惩戒有其存在的必要性。两者加以区分，可以明确两者的职能与权限，突出强调监察机关的职能与权限，这与公职人员政务处分法的制定目标相一致。”李鼎楚说。

但李鼎楚强调，将两者加以区分后，由于内部惩戒与政务处分在对象、事由、措施等方面有交叉重合之处，对事业单位的内部处分和法官、检察官的惩戒相关法律规范或许需要作出调整，使其与公职人员政务处分法相衔接。

此外，草案一审稿明确，政务处分的对象是公职人员且分为六类，但未对“公职人员”和“未担任相应职务但‘依法履行公职的人员’”进行明确，二审稿则明确公职人员政务处分法所称的公职人员是指“《中华人民共和国监察法》第15条规定的人员。”

对此，李鼎楚认为，草案二审稿直接适用监察法对公职人员的规定，可以表明公职人员政务处分法与监察法是相一致的。这样，二审稿第25条规定的“未担任公务员、事业单位人员或者国有企业人员职务的其他依法履行公职的人员”就可以理解为对监察法第15条中兜底条款的具体解释，其也可以直接与《中华人民共和国劳动合同法》等进行具体衔接。

明确政务处分的程序等内容

草案二审稿，还明确了政务处分的程序，增加了依法履职保护等内容。湖南大学法学院副教授展鹏贺说：“草案二审稿明确规定的政务处分的程序机制以及对依法履职保护的内容，对保障公职人员合法权益，推动公职人员积极依法履行职责，准确发挥政务处分的功能是十分重要的。”

展鹏贺认为，从政务处分种类来看，公职人员政务处分法体现了对公职人员违法行为的惩罚性，其处分行为具有很强的负担行为属性，因此必须严格遵循正当程序要求。草案二审稿一方面通过严格的程序约束政务处分实施主体，保证处分调查事实的清楚、准确；另一方面通过赋予被处分人陈述、申辩等充分的程序权利，明确规定不因其申辩而加重处分，以此来保障被处分人的合法权益不受侵犯。

“公职人员政务处分法草案将刑事和行政处罚领域的‘一事不二罚’原则引入政务处分领域，明确规定对于同一违法行为不得重复给予政务处分，也进一步体现了对受处分人的权利保障。”展鹏贺说，草案二审稿严格实行处分法定，非因法定事由不得实施政务处分。它明确公职人员依法履行职责受法律保护，可以防止滥用处分干扰公职人员正常履职的行为。

草案二审稿还将一审稿第14条规定的“按最高处分加重一档给予处分”，修改为“公职人员有两个以上违法行为的，应当分别确定政务处分。依法应当给予政务处分的种类不同的，执行其中最重的政务处分。”李鼎楚认为，这一改变体现了“罚过相当”处罚原则。

展鹏贺也认为，草案二审稿的这一改变更符合政务处分法定的立法原则，其体现了多个违法应给予政务处分行为在处分结果上的吸收原则，可以在一定程度上看成是“数罪并罚”规则在政务处分中的体现。但政务处分的种类是按严重程度进行档位划分，在各档处分内部并不存在可裁量的幅度范围和结果加重的空间，因此，在制度设计上，当多个违法行为存在多种不同类型政务处分时，拟采取最重吸收较轻处分的方式，对同时给予多个同类的开除以下的处分类型，采取叠加形式。目前，草案二审稿在时间上采取最长时限和叠加之和的双重时间限制，为受处分人员今后改过自新留有余地，体现了惩戒与教育相结合、宽严相济的立法原则。

部分情形需进一步明确

“总体上来说，此次公职人员政务处分法的修改，在规范处分权的程序和申诉救济程序等问题上，有较大进步。但有些情形还需要进一步明确。”王敬波认为，草案二审稿第20条中“公职人员因不明真相被裹挟参加违法活动……”的规定，在实践中可能会出现难以认定的情况，需要进一步予以明确。

此外，王敬波表示，草案二审稿的第7条和第13条之间的衔接，也值得注意。草案二审稿第7条明确规定，“不得重复给予政务处分和处分”应是基本原则，监察机关、任免机关或单位，基于一个违法行为，只能给予一个处分，但第13条又涉及了“两个以上违法行为”的处分问题，这在实践中可能会出现一定的争议。“例如，同一个事实行为，违反了不同的法律规范，如何来处理？两个以上违法行为是处于连续状态的，又如何进行认定？这些还需要进一步明确和衔接，以避免实践当中出现矛盾。”

李鼎楚则表示，草案二审稿进一步区分了政务处分与非政务处分（任免机关和单位作出的处分），在法律衔接上更完善。但其中对非政务处分的相关规定，还可以再完善，比如应考虑是否给予受非政务处分的公职人员向监察机关申请监督复审、复核的权利。

李鼎楚解释说，根据草案二审稿第2条第2款的规定，非政务处分实质上具有政务处分的效力，而监察机关监督非政务处分，主要在于防范“单位内部保护”和“对公职人员的不当处罚”。因此，草案二审稿第3条第1款、3款，可视为以直接及间接的方式监督前者，但对后者的监督则有所欠缺。其具体反映在，监察机关在主动发现、提出监察建议的方面，已将对“处分违法、不当的”监督纳入职权范围，那么被处分人所申请的复审、复核，也应考虑给予其向监察机关申请监督的权利。因此，建议增加监察建议的个人申请启动的方式，以此加强对违法、不当处分救济权的保障。这样将更有利于防范“对公职人员的不当处罚”。