安全监管应与落实企业主体责任并行

——评《尾矿库安全管理规定（修订草案征求意见稿）》

□特约撰稿 薛长礼

日前，应急管理部公布修订的《尾矿库安全管理规定（修订草案征求意见稿）》（以下简称意见稿），向社会征求意见。意见反馈截止时间为2020年1月22日。虽然意见稿保留了《尾矿库安全监督管理规定》（原国家安全生产监督管理局令第38号，以下简称《规定》）的章节，但内容做了较大修改，删除2条，合并6条，新增25条。按照修订说明，意见稿强化了落实企业主体责任，其主要增加了四方面内容：一是增加专职安全生产管理人员和专业技术人员最低数量要求，规定三等及以上尾矿库专职安全生产管理人员应不少于6人、专业技术人员应不少于3人，四等、五等尾矿库专职安全生产管理人员应不少于3人、专业技术人员应不少于2人（第5条第2款）。二是增加特种作业人员最低数量要求，规定三等及以上尾矿库特种作业人员应不少于12人，四等、五等尾矿库特种作业人员应不少于8人（第6条第2款）。三是增加风险管控内容，企业要构建尾矿库安全风险管控体系（第27条）、及时纠正偏差（第28条）和动态评估风险（第29条）等。四是增加企业日常运行管理有关条款，包括子坝堆筑的岸坡清理和质量检查（第33条）、企业日常检查项目和频次（第34条）、尾矿库汛前调洪演算以校核防洪能力（第35条）、汛期严格控制水位和运行控制参数（第36条）、施工记录和隐蔽工程档案管理等要求（第16条第1款）。这些规定对加强尾矿库日常安全管理极为必要，可以说是意见稿的一大亮点。企业承担尾矿库安全管理的主体责任，是《中华人民共和国安全生产法》的基本要求，应该依法强化。但这只是安全管理的一翼，还应辅之以强化依法安全监管。意见稿对安全监管的内容虽有涉及，但和强化落实企业主体责任相比，仍有所不足。

首先，从意见稿总体设计看，它主要规范了两大内容：一是生产经营单位如何新建、改建、扩建尾矿库，尾矿库的运行，尾矿库的回采与闭库（第1、2、3、4章）；二是应急管理部门如何监督管理（第1、5章）。意见稿第2条明确界定“中华人民共和国境内尾矿库的建设、运行、回采、闭库及其安全管理与监督工作，适用本规定”。意见稿的名称存在与全文内容不相符合问题。原国家安全生产监督管理局令第38号《规定》，使用的名称是“尾矿库安全监督管理规定”，将“监督”置于“管理”之前，没有凸显企业主体责任的应有地位，也有不妥之处。因此，意见稿宜将名称改为“尾矿库安全管理与监督规定”，既名实相合，又涵盖了尾矿库安全管理企业主体责任与应急管理部门依法监管的主旨。

其次，从法律责任设定角度看，意见稿第6章“法律责任”共14条，其中应急管理部门的法律责任只有一条（第57条），申明应急管理部门工作人员“未依法履行尾矿库安全监督管理职责的，依照有关规定给予行政处分”，并没有增加新的法律责任。其他13条法律责任条款中，有12条规定了生产经营单位的责任，1条赋权应急管理部门决定行政处罚（第70条）。企业主体责任通过法律责任的设定加以规范，有助于尾矿库安全管理，应予以肯定，但应急管理部门依法履行监管职责的法律责任只限定为“行政处分”，既与第5章的“监督管理”不相呼应，也有悖于尾矿库安全监管的实际制度需求。2008年山西临汾尾矿库事故原因之一即是“政府监管不到位”。意见稿“法律责任”一章应进一步完善应急管理部门监管过程中的不履职、渎职乃至更为严重失职行为的法律责任。

最后，建议强化应急管理部门的监督管理职责。意见稿第5章“监督管理”共6条，规定了应急管理部门的安全设施设计审查、对尾矿库生产经营单位安全生产监督检查、安全生产监督检查档案制度、黑名单制度、安全生产举报制度、应急预案备案管理制度等。这些制度对于预防、遏制尾矿库安全事故有重要意义，但随着信息技术发展，应急管理部门的监督管理应有更大空间和更广视野，如尾矿库安全监测、信息化管理等，意见稿应吸收更多科技元素，提高尾库矿安全监管水平。

 （作者系北京化工大学教授）