用法治思维和法治方式对待容错纠错机制

□特约撰稿 姜福东

自2018年5月中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，要求建立激励机制和容错纠错机制以来，各地相继下发了关于建立健全容错纠错机制、进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见通知，要求结合实际，认真贯彻落实党中央有关精神。这是非常及时、非常重要的。但笔者发现，有的地方实施细则存在违反法治精神问题，主要表现在：对容错纠错机制的概念范畴认识不清、对容错纠错机制的实施细则存在“规范形式主义”倾向、对容错纠错机制的适用缺乏法治意识等。容错纠错机制法治化，是法治政府建设的必然要求，实施容错纠错机制不能脱离法治思维和法治方式。

首先，必须从法理上澄清容错纠错机制的概念范畴。容错纠错机制，或者说容错机制、容错免责机制，是指各级党政干部在改革创新过程中，认真履职、依法办事、未谋私利，虽未能实现预期目标或出现失误、偏差，但无须追究其政治责任、不做负面评价的一种安置性政策机制。容错纠错概念在过错界定、行为主体、裁处主体、适用领域等方面都有其特定含义。第一，容错纠错机制中的“错”不是法律意义上的过错或罪过。如果是法律意义上的过错或罪行，则应该交由法律裁处，不应由政策性判断取代法律性判断。即容错纠错机制中的“错”应该严格排除在国家法律范围之外，它主要是政策方面的错误或过失。第二，容错纠错机制中有两种主体：行为主体、裁处主体。行为主体是党政机关各部门干事业、担当尽责的干部，尤其是党员领导干部。裁处主体是对犯了错的行为主体的主客观状况进行判断认定和处置的党政部门，其主要是党委和纪检监察机关。第三，从容错纠错机制适用范围来看，最直接、最主要的是党政干部改革创新领域，而非一切领域，且要从严掌握、严格执行中央强调的明知故犯、我行我素、谋取私利三类情形，不能随意扩大外延，不能把一切工作都纳入容错纠错机制，不能将容错纠错机制概念进行泛化理解、扩大化适用。

其次，制定容错纠错的实施细则要避免“规范形式主义”倾向。从各地出台的关于干部容错纠错机制的实施细则或运行规则看，其不同程度存在简单模仿法学范式的“泛规范主义”弊病。许多地方在制定实施细则时，通常以类型化列举、兜底性概括方式，试图明确列出几种乃至十几种可以容错或不可以容错的情形。有的地方试图从实体和程序两个方面，系统设计容错纠错机制。有的地方还围绕当地一系列中心工作，研究制定了各单项容错纠错实施细则。有的地方不仅制定了实施细则，还形成了所谓规范化的运行配套机制。笔者认为，以形式上的规范掩盖实质上的不规范，在实践中恐怕大多面临“事倍而功半，出力不讨好”的局面。我们不能把简单事情复杂化，不能把不应该复杂化的东西变得复杂化，更不能以僵化的“御人”思维，来设计实施细则、制定运行规则。

最后，不能以容错纠错政策取代法治。有的地方在制定容错机制文件时，将一些本属于法律规范调整的现象纳入其中，比如不可抗力免责。法律已有不可抗力免责一说，并有明确的法律适用条件、适用范围。这是众所周知、无须再证明的规范存在，无须再制定政策性文件。再比如，有的地方政府将重大安全责任事故列入容错纠错机制文件中，这显然不合适。法律针对重大责任事故已经有足够数量的强制性规范，不宜在容错纠错机制中再予以重述。

掌握好、运用好容错纠错机制的底线是法治，关键是免责。容错纠错机制作为一种政策性制度设计，必须处理好其与法律制度的关系；容错纠错机制作为一种政治上的免责方式，必须处理好其与法律责任的关系。要做好这项工作，应该依靠法学法律专家，依靠法治思维和法治方式，其不能绕过法律人的专业性把关。笔者建议，有关部门应高度重视法学法律界的意见，邀请政府法律顾问协助完善容错纠错机制，确保其不违反法律的强制性规范。

 （作者系青岛市社会科学院政治法律研究所研究员）