美国法官如何把握行政自由裁量权

——读《美国行政法的重构》有感

□特约撰稿 齐英凯

《美国行政法的重构》是理查德·B·斯图尔特教授在1975年6月发表的一篇论文。它展示了美国行政法从“传送带”模式、“专家知识”模式到“利益代表”模式的发展历程。其发表后在美国行政法学界产生了巨大的影响，现已成为行政法学的经典著作。该书汉译版由北京大学法学院教授沈岿翻译。

书中，作者开篇介绍了美国行政法的传统模式。传统模式将行政机关设想为一个纯粹的“传送带”，职责是在特定案件中执行立法指令。法院的功能在于把行政机关禁锢在国会颁发的指令范围内。罗斯福新政时期，行政权急剧扩张，行政机关享有的宽泛自由裁量权严重影响到以“传送带”理论为依据行为的合法性。在这种情况下，“专家知识”模式应运而生。该模式认为，行政行为不是政治行为，而主要是技术行为。行政机关的角色就如同有着确切目标的经理，其享有的只是表面上的自由裁量权。根据该理论，美国法院适度放松了对行政权的钳制，同时发展出了诸如详细审查支持行政机关事实认定的证据、明确表述立法的目的等控制手段。通过这些技术的运用，行政官员与法官之间形成了相对协调的局面。

但随着美国政府权力的进一步扩张，这种卓有成效的协调已趋于失灵，自由裁量权问题再度兴起，人们纷纷提出解决问题的替代方案：放松管制和撤销管制机关；贯彻实施禁止授予立法权原理；塑造自由裁量权行使的合理结构；采用资源配置效率作为衡量行政决定的一个实体标准。作者在对几种方案进行介绍后，提出了几种方案存在的弊端，认为其均不能解决行政自由裁量权问题。

针对这一问题，联邦法官也进行了积极的尝试，其中最主要的是扩宽司法审查的起诉资格和扩展利害关系人参与行政程序的权利。联邦法官的努力促成了“行政法的利益代表”模式的产生。但作者对这种模式进行梳理后敏锐地指出其弊端：首先，选择代表的利益与方式存在困难。其次，该模式存在着巨大的拖延成本和资源成本。最后，由于行政机关必须依靠受管制团体的信息和政治支持，所以这种程序性要求并不能完全解决行政机关偏爱受管制利益的问题。对此，作者提出了较激进的“政治性利益代表模式”。但在对上述模式进行分析之后，作者认为没有一种模式能完美解决控制自由裁量权，并使其正当化的问题。

通读全书，斯图尔特教授清晰地为我们展示了美国行政法从“传送带”模式、“专家知识”模式，到“利益代表”模式的变迁过程。文章的核心是行政权不断扩张的背景下法律如何控制自由裁量权的问题，其点睛之处则在于他提出的“利益代表”模式。

（作者系中国人民警察大学硕士研究生。本文指导教师为中国人民警察大学教授刘春玲）