为我国环保监管模式创新提供理论基础

本书通过对现行环保监管模式存在的悖论、生态文明与环保监管模式的内在关联性进行分析，从环保监管机构设置、职权配置、职权运行三个角度提出了构建科学、合理环保监管模式的构想。

——黄锡生著《生态文明视阈下的环保监管模式创新研究》出版

□本社记者 李卓谦

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。在生态文明建设背景下必然对我国环保监管模式提出更高更新的要求。

重庆大学法学院教授黄锡生的新著《生态文明视阈下的环保监管模式创新研究》就通过对生态文明与环保监管模式的内在关联性阐释，为我国环保监管制度模式创新提供理论基础。近日，民主与法制社记者就本书相关内容采访了黄锡生。

研究主题恰逢其时

黄锡生说，尽管我国第一部环境法律《中华人民共和国环境保护法（试行）》出台于1979年，但将环境问题纳入规制，可以追溯到1972年中国派代表团参加联合国第一次环境与发展大会。在此次会议启发下，我国于1973年召开了新中国第一次环境保护会议，并出台了《关于保护和改善环境的若干规定》。这被视为新中国环保监管的肇始。

党的十六届五中全会以来，环境友好、生态文明、美丽中国等不断备受高度重视。“重新审视我国环境监管制度与模式不仅十分必要，而且恰逢其时。”黄锡生说，在我国推行环保监管的“不惑之年”，他以“生态环境保护法律机制研究”为题，对我国环保监管40年以来的功过成败进行了一些初步思考。“该想法后来有幸得到司法部国家法治与法学理论重点研究项目的资助，本书就是该项目的主要研究成果之一。”

在黄锡生看来，伴随着新时代的到来和小康社会的建成，困扰我国多年的群众温饱问题将逐渐退出历史舞台，人民物质财富稳步增长将成为可预期的现实。此时，人们对生态利益的追求就会部分地替代对物质财富的追求，这也是生态文明建设会成为新时代中国特色社会主义建设“五位一体”总布局核心的原因。

“在新时代中国特色社会主义建设的大背景下，研究我国环保监管的模式创新，继而推动环境管制向环境善治的转向，无疑对新时代生态文明建设有所裨益。”黄锡生说。

内容折射制度蜕变

对于环境治理问题的研究，当前，有的学者基于“私人执法”比较优势角度展开论述。有的基于环境经济手段对于私主体强烈的激励作用，从市场调控角度对环境治理展开研究。但黄锡生认为，基于生态环境强烈的公共物品属性，从行政公权角度，分析我国环境治理存在的问题及解决的对策，是解决问题的关键。因此，本书主要定位于如何通过行政公权的优化配置来实现或无限接近于环境善治。

全书将论述内容根植于时代变迁与社会进化之中，从环境监管新措施出台，到新一轮国家机构改革，从环境行政内部监管到环境外部监管力量的加入等，折射出了生态文明建设视阈下我国环境监管制度的蜕变。

“但任何事物的发展并非一帆风顺，环境监管制度的新旧交替、环境监管理念的更新等触发了诸多的不合时宜的监管制度。换言之，环保监管制度设计及模式运行效果与生态文明建设的要求仍相去甚远。”黄锡生说，为此，思索生态文明建设的大背景，如何以环境善治为目标，大胆创新、勇于突破，着力构建科学合理的环保监管模式成为他锲而不舍地“学”与持之以恒“悟”的学术研究核心主题之一。

黄锡生说，本书的完成并非一蹴而就。书中部分观点或内容还曾以单篇文章的形式先后发表于《环境保护》《学术界》《法学评论》《河北法学》《学海》《郑州大学学报》等刊物上，并提交到以“生态文明的法制保障”为主题的全国环境资源法学研讨会、第九届中国软科学学术年会等学术会议上。黄锡生说，本书从思路的确定到最后的定稿，除自己的勤勉努力外，也离不开他人的帮助与支持。

黄锡生认为，环保监管是一项系统性工程，其效用的发挥离不开制度设计者、施行者和遵守者的共同协力。因此，本书的读者或受众，既可以是决定环境法律制度顶层设计的立法或行政人员，也可以是一线的环保监管执法人员，还可以是环境法学的研究人员，热爱自然、关爱环境的普通人。“环境善治的实现，需要上述人群的协力完成。”

五个悖论揭示问题

在本书的导言部分，黄锡生提出当前的环保监管模式存在着五个显而易见却发人深省的悖论，它构成了本书的问题意识：

悖论一：环境行政权需要扩张的小气候与整体行政权力收缩的大背景形成悖逆。能够推动社会转型、增加公众福祉的环境改革，往往构成对当前利益格局的巨大挑战，这就导致环境行政权力的配置由于利益衡平和政策折中而成效不彰。

悖论二：以行政区划为边界的监管体制与环境污染的流动性之间存在矛盾。这既是实践中环保监管收效不著的重要原因，又是各地频繁上演“以邻为壑”闹剧的制度根源。

悖论三：从行政权力的横向配置看，政府的分行业、分部门、分灾种的分散型治理机制与生态环境的系统性之间存在矛盾。这导致环保监管职能被数个部门细碎分割，环保部门有统一监管之责却无统一监管职权，而相关部门则有权无责，怠于履职。

悖论四：从行政权力的纵向配置看，地方政府同时肩负着发展经济和保护环境的双重职能，其下属的环保部门在执法时不仅要同污染者谈判，还要尽力地争取地方政府的支持。在地方政府对既是污染源又是税源的企业提供不同程度的庇护时，环保部门的执法力度和成效都会相应地受到影响。

悖论五：民众一方面认为个人的环保意识以及守法精神对环境保护至关重要，另一方面又指望政府和企业担负起治理环境的主要责任，这就加深了环境保护集体行动的困境。

黄锡生说，这些看似杂乱的悖论其实蕴藏着一定的逻辑链条。悖论一指向的是环境行政权力与其他行政权力之间的冲突问题，在此基础之上，悖论二则关注环境行政权力在不同行政区域之间的竞争问题，悖论三和悖论四则深化至同一行政区域内部，探讨政府职能部门横向和纵向之间的沟通协调问题，悖论五则关注政府主导型环保监管模式中政府、企业以及个人的职能分工和协作问题。

“这些悖论系统地展现出我国环保监管模式中存在的主要矛盾，而消解或缓和上述矛盾便成为破解当前环保监管困局的关键。”黄锡生说。

在大力倡导社会管理创新以及依法治国背景下，结合新时代生态文明建设需求，黄锡生认为环保监管模式创新应当以环境善治为目标，构建科学、合理的模式。对此，本书从环保监管机构设置、职权配置、职权运行三个角度做了系统解答。

“我认为需要注意的是，在模式创新中，既要立足于现实，又要对现行环保监管模式中存在的顽疾，进行刮骨疗伤般的大胆革新。”黄锡生说，唯有如此，才能使环保监管模式创新落地生根，进而成为推动新时代生态文明建设的基石。