新业态保险监管、证据收集程序等应明确

——对《中国银保监会行政处罚办法（征求意见稿）》的建议

□特约撰稿 孙宏涛 曹宏嘉

近日，中国银保监会发布《中国银保监会行政处罚办法（征求意见稿）》（简称意见稿），公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年11月11日。在依法治国、依法行政的大背景下，意见稿体现了监管部门对依法行政的追求。它一方面使得银保监会在将来的行政执法过程中更科学合法，另一方面也规范了行政处罚自由裁量等问题。但在细节方面，仍需完善。

首先，监管对象范围还需要完善。意见稿在第二章对监管对象范围进行了概况性描述，但未明确对近年来保险市场出现的“相互保”等“互联网+”保险新业态的监管。来自中国保险业协会数据显示，互联网保险保费规模从2013年的11.7亿已迅速提升至2018年的1888亿，5年时间保费规模增长了约180倍。互联网保险在我国保险市场已经初具规模，因此，意见稿应对其相关监管进行详细规定。

其次，意见稿应该明确对再保险的监管。再保险是保险人将其承担的保险业务，以分保形式部分转移给其他保险人的行为。近年来，中国再保险业务增长迅猛。因此，意见稿对再保险监管应该明确，以便清晰监管方向，并根据再保险实际的变化进行预见式的规定。它应该明确对于再保险监管的指标，尤其是对于资本充足率、偿付能力等指标进行详细规定，并设定违法后果。此外，对再保险的监管方式也应该完善，尤其是对监管程序等行政行为问题也应该进行明确。

再次，监管过程中证据的收集问题应明确。作为国务院直属事业单位，银保监会有行政执法权。但其在作出行政处罚行为时，要格外注重证据收集的程序问题。其行政处罚行为以及行政处罚证据必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，否则其行政处罚行为可能违法。因此，意见稿要重视证据收集的合法性问题。意见稿第四章专门就取证做了相应规定，但仍有改进之处。

按照我国现行法律法规，行政处罚在收集证据时必须注意以下三大问题：一是收集到的证据要相互印证。不仅要收集行政处罚行为直接当事人的证言，还要收集相关间接方的证言，在相互印证的基础上做出行政处罚决定。例如，在对银行违规发放贷款案件的办理中，不仅要收集银行经办人的证人证言，也要对相关企业的高级管理人员、财务人员进行调查取证。二是收集证据要全面真实。不仅要收集对当事人不利的证据，也要收集对当事人有利的证据。这样才能公正客观地做出判断，形成合理合法的行政行为。三是在收集证据过程中，要保证调查的手段和程序于法有据，避免出现诱导式发问，且要尽量将收集证据的过程固定下来。

（作者分别系华东政法大学经济法学院教授、华东政法大学经济法学院硕士研究生）