专家学者热议公职人员政务处分法草案

——“公职人员”定义、与监察法衔接等细节仍存在不同意见

□本社记者 庄德通

10月8日，《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》（简称草案）公开征求意见。意见反馈截止日期为2019年11月6日。这是继去年3月通过的《中华人民共和国监察法》首次将“政务处分”以法律形式明确下来后，我国又一次以单行立法形式制定的涉及行使公权力的公职人员的法律。

此次公布的草案共七章66条，明确了政务处分的主体、基本原则、种类、适用规则、程序、被处分人员救济途径等内容。近日，民主与法制社记者采访有关专家学者对草案的进一步完善进行了探讨。

政务处分对象需进一步明确

草案第3条明确，公职人员政务处分法所称的“公职人员”，具体是指：公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波表示，草案多处含混表述“公职人员”和未担任相应职务但“依法履行公职的人员”等是应接受政务处分规制的人员。这使得草案规定的“公职人员”的概念与监察法的基本规定存在差异。

辽宁师范大学法学院教授梁剑兵认为，草案第3条对“公职人员”的定义，需进一步明确，“公务员”的法律概念，在公务员法中有明确定义。草案一方面应继续使用原定义以维护法律的统一性、稳定性，另一方面应根据现实变化加以增加，从立法技术科学性角度出发，宜采用“概括式+列举式”的方法加以界定。

梁剑兵建议，草案第3条应修改为：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。下列人员视为公务员：（一）参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员……”

中南大学法学院讲师蒋清华说，草案第26条规定的“未担任公务员、事业单位人员或者国有企业人员职务的其他依法履行公职的人员”，是对草案第3条“其他依法履行公职的人员”的完全解释还是不完全解释？如果是完全解释，则草案第3条第6项的表述需修改；如果是不完全解释，则草案第26条的表述需修改。

蒋清华表示，在我国法律体系中，“政务处分”最早出现于2018年3月出台的监察法，之后是2018年底修订的公务员法。我国监察法规定，监察机关“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”，即监察法本身并没有排除其他机关可以给予政务处分，但是修订后的公务员法第61条第1款、第108条，则体现出政务处分主体只能是监察机关的思路，草案思路与之有所不同。

但西南政法大学行政法学院副教授李鼎楚对草案关于政务处分主体的规定表示认同。他认为，政务处分不应仅由监察机关作为决定主体，否则会加重监察机关的工作任务。其不仅不利于集中力量反贪惩腐，而且也不利于调动公权机关自身防治腐败的责任心。

湖南师范大学法学院教授倪洪涛则认为，草案处分决定主体的权力配置不够清晰，应该进行完善。

应注意法律协调问题

草案第1条明确，公职人员政务处分法是根据监察法制定的。这是否意味着监察法可以认定是政务处分法的上位法？梁剑兵认为，监察法和政务处分法都是狭义上的法律，属于同一法律位阶。“宪法是各级监察委员会履行包括公务员处分权在内的各项职权的最根本的合法性渊源，也应是政务处分法的上位法。”他建议，该将草案第1条修改为“根据《中华人民共和国宪法》制定本法。”

李鼎楚对此则有不同看法。他认为，草案中“根据《中华人民共和国监察法》，制定本法”的规定，有其合理性：一是从立法技术上看，一项法律应表明其所直接源自的上位法，而并非必然要依据宪法。因为所有立法都要以宪法为效力依据，即违背宪法则属无效，形式上没有表明以宪法为依据，并不能说明其有违宪的可能。二是从学理逻辑上看，监察法已经生效，其条文明确表明“根据宪法，制定本法”。因此，根据监察法制定的草案在逻辑上也不可能违宪。

蒋清华认为，草案要注意与公务员法的衔接。他建议，在草案第4条规定增加：“其中，对公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当移送监察机关处理。”

王敬波认为，还要注意执法层面上的法律协调问题。“现有法律中已经对违法行为进行处理的，是否都需要依照草案再进行政务处分？例如，交通违章等违法行为，已经按照法律进行了违法处理，是否还需要进行政务处分？如果还要处理，是否违反‘一事不二罚’的原则？”她建议修改草案第26条，考虑区分违法行为的严重程度和类型。

王敬波还表示草案第55条实际上将国有企业管理人员、事业单位管理人员等公职人员，也视为公职人员，但没有充分考虑到部分类型的公职人员同所在单位间并非人事关系，而是劳动关系、劳动合同关系，特殊情况下还有劳务关系。因此，该条款还要注意同劳动法、劳动合同法等进行衔接。

立法语言还需完善

除政务处分对象、处分决定机关等法律衔接问题外，专家学者还就立法语言细节等提出了诸多意见。

李鼎楚认为，草案在融通党纪和国法实质内容的同时，需要科学、合理地处理法律语言规范化问题。王敬波也提出，应增加法律语言使用。例如，草案第5条“实行惩戒与教育相结合”应改为“实行惩罚和教育相结合原则”。

倪洪涛表示，政务处分法的基础性工作是要处理好公职人员专业分工、分类管理和统一管理之间的关系，因此在分类管理和统一惩戒之间，应该把握一个度。例如，在教育领域，制定政务处分法时，如何处理监察机关与学校特别是大学的自主权、人事权的关系很重要，毕竟不能把公立大学视同一般国家机关。

梁剑兵称，随着社会的快速发展，很多新型腐败行为也应该囊括到草案中。比如，期权腐败、私车公养、涉农腐败等，都应该囊括进去。但李鼎楚认为，不一定要以列举方式来处理该问题，可以设置抽象概括性定义与兜底性条款。

此外，草案第17条规定，公职人员已退休或者已不是公职人员、已死亡的，不再给予处分，处分决定机关、单位可以对其立案调查，降低或取消待遇，有关违法所得依照草案第28条处理。蒋清华认为，这里的“可以”意味着对这类人员，机关没有立案调查的必为职责。他建议，在党的问责条例已确立终身问责制的情况下，国家法律也应确立对所有公职人员实行终身问责制度。尽管对于已退休、已非公职人员或死亡的，不再给予处分，但都应当进行立案调查，并将调查结果送达本人或近亲属，从而体现国家法度之神圣不可侵犯。同时，可以建立公职人员处分情况公开制度。

梁剑兵表示，草案还应该赋予公民通过律师代理启动调查程序的权利。他建议增加一条：我国公民和社会组织享有处分公务员调查程序的启动权。对经由律师代理申请并且证据齐全的书面调查申请，处分决定机关应予立案，并在7日内予以书面答复。

“政务处分法的出台不宜操之过急。”倪洪涛说，该法涉及我国整个现行公法体系，其予以规范的机关（组织）、人员众多，且很多机关的宪法地位是明确的、不容改变的。因此，法律的出台还应该深入调研、反复酝酿、充分讨论。