决策程序规范是建设法治政府的关键

“规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要”，也是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的关键构成、中国特色社会主义法治政府建设的最新成果。

□特约撰稿 杨尚东

2019年2月25日，习近平总书记在主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，“规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要。要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面，履行决策法定程序，增强公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，防控决策风险。要坚持以人民为中心，坚持从实际出发，坚持尽力而为、量力而行，以规范的程序、科学的决策维护重大公共利益、维护人民合法权益，促进社会公平正义，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。”这一重要论断，不但是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的关键构成，而且是中国特色社会主义法治政府建设的最新成果，应当从程序规范与法治政府的本质性联系、政府决策程序规范的目标定位、规范决策程序的实践基础等方面深入理解程序规范的紧迫性。

程序规范与法治政府的关系

传统国家治理方式存在恣意、多变、神秘化等问题，即统治者选择的治理方式，不考虑是否正当，只关心是否有效。相较之下，现代国家治理手段的选择，不仅要考虑其有效性，而且要考虑其正当性、合法性。现代国家治理的基本手段是法治，尤其是程序法治。详言之，法治又包括形式法治和实质法治。形式法治，要求国家治理有法可依，有法必依、执法必严，违法必究。实质法治，不仅要求国家治理严格守法、依法，而且要求所守所依之法是“良法”。

公开、透明、公众参与、集体决策是现代政府决策过程的重要特征，也是其与传统政府决策方式的重要区别。如何实现公开、透明、公众参与、集体决策，必须通过相应程序的设置为之确立规则。换言之，确立电子政务制度、信息公开制度、政务公开制度、个人信息保护制度、行政调查与证据制度、说明理由与听取陈述申辩制度、听证制度等规则，就是为规范政府决策行为所提出的具体程序要求。

规范决策程序的目标定位

规范政府的决策程序，其最终目的是要以法治规范政府行为，建构稳定、公平、透明以及可预期的公权力部门。与人治相比，法治最大的优势在于政府行为的可预测性。政府行为有章可循，也是民众权益不受其非法侵害的基本条件。

一方面，坚持党的领导，依法治国、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，需要规范政府的决策程序。行政法最重要的功能、作用是建设法治政府、法治国家。规范政府行为的程序是行政法最关键的组成部分。政府的决策行为若不能实现法治，就不可能建设法治政府、法治国家，因为只有程序明确，才可能避免政府做出任性、恣意的决策行为，才可能构建完善的机制，保护公民、法人和其他组织的合法权益免受公权力侵害。

另一方面，推进制度反腐、法治反腐，建设廉洁政府、效能政府，需要规范政府的决策行为。遏制腐败、滥权必须有一套机制。人类为此探索了几千年，试验了多种反腐方案，但实践已经证明，通过法治反腐、程序反腐是最有效的。“程序反腐”是运用程序法制控制和规范公权力的行使。程序法制不是控制公权力本身，而是控制和规范公权力怎么行使，按照什么样的步骤和什么样的方式去行使。

此外，规范政府官员的决策程序还有防止政府和政府官员滥用职权、乱作为或办事拖延耽搁、不作为，建设效能政府的作用。决策过程中设置的时限制度、办事顺序制度、集体讨论和个人负责制度等，都有利于减少、避免，乃至消除政府和政府官员为官乱为及不作为现象。

规范决策程序的实践基础

目前，在党中央坚强领导下，中央和地方各级政府开展了多方位、多层次推进法治政府建设的探索。总体来看，我国目前已经基本具备在政府决策程序方面统一标准的基本要素条件：一是我国“法治国家、法治政府和法治社会”一体推行已为之提供了良好的舆论氛围和思想准备。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，特别是习近平总书记在主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议上的讲话，标志着经济、政治、文化、社会和生态建设的全面法治化迈上了一个新台阶，其对决策程序的突出强调及其实施提供了足够的舆论和思想准备。二是我国经济稳步提升、观念不断更新、体制日趋成熟，为行政程序规范化提供了良好的环境因素。各级政府及其职能部门依法行政总体水平逐渐提高，已为行政决策程序规范化的实施做好了准备，不会产生过大的副作用。三是法学界尤其是行政法学界已在行政程序法治化方面准备了较为坚实的理论储备。多位学者已经就行政决策规范化的路径，提出了较为成熟的方案；四是近年来不少地方在推进决策程序规范化方面先行先试，有助于推进中央行政决策程序规范化的进程。

截至目前，湖南、青海、江西、天津、广西、甘肃、重庆、广州市等省市，根据《中华人民共和国立法法》73条的授权，均已制订了政府行政规章以及专门规范重大行政决策的程序。湖南、山东出台行政程序规章，规范了包括重大行政决策在内的行政行为。北京、浙江等正在进行重大行政决策程序政府规章起草。重庆、贵阳、汕头、大连等地制订了重大行政决策听证及合法性审查的专门规章。此外，地方政府也通过规范性文件的形式来制定重大行政决策程序的相关制度，如《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》《广州市重大行政决策听证试行办法》等。

地方层面的行政程序立法热，必然会推进中央行政决策程序规范化的进程。十八届四中全会明确提出了完善行政决策程序法律制度的要求。2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》，旨在落实健全依法决策机制，推进行政决策科学化、民主化、法治化，提高决策质量，增强社会对重大行政决策的理解和支持。因此，各级政府能否全面实施该条例已成为建设法治政府的关键。

（作者系西南政法大学行政法学院行政程序研究中心研究员）