现代社会需要“以理服人”的行政法

——评《走向“理由之治”：行政说明理由制度之透视》

□特约撰稿 徐靖

现代社会是一个需要说理的社会。人和人打交道需要讲道理，政府和公民打交道也需要讲道理。社会交往和人类活动日益诉诸共同的理性：哪怕是通过各种片段性的“理由”搭建起来的有限理性，而不是天意、传统、身份权威等。这使得理由的角色在社会生活中越来越重要，而“说明理由”这个主题在当代行政法中的骤然兴起也并非偶然。

说明理由，最初给人的印象只是一项单纯的程序性义务，但随着行政执法实践的发展和行政法学研究的深入，大家发现不能将说明理由仅仅看作是行政行为作出过程中一项无关紧要的“点缀”，而是事关行政实质合法性与程序合法性的重要联结性规则；对该制度的有效探讨能够开启行政法理论与实践的全新浩瀚疆域。苏宇博士的《走向“理由之治”：行政说明理由制度之透视》一书有力揭示了这一点。公共行政的合法性如果仅寄托于与法律条文字面意义相符的“合法律性”，则未免过于单薄。惟有一个内容丰富、逻辑严谨的“理由层”为公共行政的合法性提供支持，公共行政的合法性才能有丰满的“血肉”，也才能承载日益深入和精致的现代行政法治目标。

据笔者了解，这本书来源于苏宇的博士学位论文。作者以一种独具一格的思路与别出心裁的设想，完成了“走向理由之治”的整个论述架构。

“理由”在公法中的变迁

作者在该书中首先考察了“理由”在公法中的变迁。它使本书一开篇就展示了深厚的理论底蕴。这一部分旨在揭示现代行政法中的“理由”并非一个微不足道的新生事物，而是在法律思想史中曾经举足轻重的中心概念之一。

作者通过系统、充实的考证、论述，使得理由与合法性之间的联系得以充分显示。作者认为，当代行政法治需要一种更充实、丰满的合法性基础，而充实饱满的合法性概念又离不开理由的构造与支持，因此，行政法治对理由的需求也就日显迫切。作者敏锐地将“围绕理由进行的互动和审查方式在日益悄然取代过去单纯围绕形式合法性的互动与审查”作为说明理由制度研究的一个重要方面，并指出这一变革“是一场真正的公法革命”。因为“说明理由与对理由的司法审查，意味着行政法的实体法视野从行政行为合法性之一点，扩展到行政行为背后的整个思维过程，使得行政法与行政法学得以开启一条更多维度、更深内涵的拓展之路。”这与作者导师、北京大学教授湛中乐对行政过程论的思考是一致的。

值得注意的是，作者在此另辟蹊径，将通常从行政程序法上考察的说明理由制度纳入行政实体法的观察视野，并由此观察到整个行政法的维度扩展，体现了较为深刻的理论洞察力。

接着，作者考察了理由的内涵与构造、形成与说明，分类型、分环节地刻画了行政过程中各种理由的逻辑内涵与说明理由的机制。在充实的法律实践素材面前，读者可以一目了然地看到各国行政法中说明理由制度的发展程度。对于在各类行政活动中，行政机关需要通过何种逻辑正确地形成理由、通过何种标准说明理由、何时无须说明理由，作者也提供了相应阐述与分析。

“说明理由”的延伸及扩展

在考察说明理由的机制之后，作者又用两章篇幅，将说明理由的研究延伸到“针对说明理由的司法审查”和“围绕理由的社会互动”，从而大大拓展了全书的视野。

在“针对说明理由的司法审查”部分，作者大胆而翔实地论证了早已被当代司法审查实践及法律理论发展所突破的传统行政法中的“不审查思维过程”原则，重点考察了司法审查对行政法的深远影响。在作者看来，说明理由与“行政先例”等制度的结合，可以有效纠正行政机关任意选择理由、随意“粉饰”行政行为的做法，迫使行政机关不偏离已建立的理由结构，进而促使行政机关遵从法律要求、规范行政裁量权行使。

“围绕理由的社会互动”部分，作者重点阐述了合适的理由不仅来自于法律和事实，更是来自于社会的价值共识；围绕“理由”的说明、审查、质疑、讨论及调整等本身也是寻求和凝聚社会共识的过程；在此意义上，可以说，说明理由还具有不可忽略的社会治理功能。

行政法中的说明理由制度

在上述基础上，作者考察了中国行政法中的说明理由制度，展示了近年来我国行政法在说明理由制度及相关司法审查方面取得的进展。如“（2018）最高法行再6号”判决书中，最高人民法院在郴州饭垄堆矿业公司诉国土资源部案中指出，“不说明裁量过程和没有充分说明理由的决定，既不能说服行政相对人，也难以有效控制行政裁量权，还会给嗣后司法审查带来障碍。”这表明中国的行政法理论与实践已充分认识到“说明理由”在行政合法性判断中的重要地位。公共治理法治化与现代化必然要求行政机关学会说理，学会借助合法合理的理由与相对人乃至全社会进行沟通和交流，从而赢得更为充分的合法性支持。

另外，作者在“余论”中还特别强调从“理由”出发拓展行政法学体系的构想。他试图使得行政理由“成为局部价值认知和利益结构的调节器，并且有机会进一步整合和凝聚社会共识”，并提出“判断行政活动合法性的标准不仅仅应当是对法律规范字面意义的符合，更应当是包括法律理由在内的整个行政理由的完备、充分与融贯”。这是一种富有意义的探索。在当今世界范围内的行政法治实践中，此种思维已随处可见。如在英国，制定法的规定和授权早已不是论述行政行为合法性的全部，而只是作为限制公民权利的一种主要理由而存在。从这个意义上看，现代社会需要“以理服人”的公共行政，也需要“以理服人”的行政法。尽管这种行政法的学理框架与具体内容目前仍处于逐步发展之中，但从本书中，大家仍可以窥见它的价值关怀和现实意义。

 （作者系中南大学法学院副教授）