行政处罚等措施不能欠缺

——《国际航空运输价格管理办法(征求意见稿)》完善建议

□特约撰稿 高国柱

近日，中国民用航空局发布《国际航空运输价格管理办法(征求意见稿)》（简称《办法》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年8月10日。

目前，我国已对外签署了120多个政府间航空运输协定。其中，许多协定都规定了运价条款等。因此，我国需要制定国内法与相关政府间协定相衔接，以便保障国家、航空公司、旅客、承运人等各方合法权益。从这个意义上看，《办法》的出台是及时，且必要的，但仍有三个问题需考量。

首先，《办法》中国际航空运价的适用范围是“航空运输企业经营中华人民共和国境内地点与境外地点间的定期国际航空运输业务时，运送旅客和货物（不包括邮件）的价格以及适用条件。”这里涉及中国政府与有关外国政府所签订的政府间航空运输协定的适用范畴问题，应当考察所有协定中的规定。例如，按照1999年《蒙特利尔公约》的规定，国际航空“系指根据当事人所订立的合同，不论在运输中有无间断或者转运，其出发地点和目的地点是在两个当事国的领土内，或者在一个当事国领土内，而在另一个国的领土内有一个约定的经停地点的任何运输，即使该国为非当事国。就本公约而言，在一个当事国的领土内两个地点之间的运输，而在另一国的领土内没有约定的经停地点的，不是国际运输。”这里的疑问在于中外双方签署的协定中是否有过境（经停）航班的规定？如果有，是否本《办法》不予适用？这需要认真考量。

其次，《办法》第8条规定：民航局依据中华人民共和国政府与外国政府签订的航空运输协定或协议，在综合考虑航空运输企业航线经营权、经营成本、市场供求状况、社会承受能力和货币兑换率等因素的基础上，对航空运输企业申报的国际航空运价进行核准。而根据我国对外签署的航空运输协定，通常措辞是：航线上的协议航班的运价应在合理的水平上制定，适当照顾到一切有关因素，包括经营成本、合理利润和航班特点以及其他空运企业的航班在规定航线任何航段上的运价。考虑到最近交通运输部修订了《定期国际航空运输管理规定》，发布了《国际航权资源配置与使用管理办法》，还应考虑资源使用效率指标（航线利用率）问题。因此，建议此条改为：民航局依据中华人民共和国政府与外国政府签订的航空运输协定或协议，综合考虑航空运输企业航线经营权、经营成本、合理利润、市场供求状况、社会承受能力、航线资源使用和货币兑换率等因素的基础上，在对运价合理性进行评估的基础上，对航空运输企业申报的国际航空运价进行核准。

再次，纵观整个《办法》，对航空运输企业有关运价的核准或备案的程序性规定以及主管部门，对航空运输企业及其销售代理企业的运价监督管理权做了明确规定，但对于各种违法行为仅在第19条中规定由民航行业主管部门责令改正或予以通报；情节严重构成违法的，移送有关部门依法处理。这里没有规定诸如罚款等行政处罚措施，因此在处罚力度上有很大欠缺。

（作者系北京航空航天大学外层空间法研究所所长、教授）