民航真情服务的法治保障

——兼谈《公共航空运输旅客服务管理规定（征求意见稿）》

□特约撰稿 李样举

2015年12月，中国民用航空局局长冯正霖指出，“无论在发展中遇到什么问题，需要解决什么问题，民航工作都要坚持飞行安全的底线、廉政安全的底线、真情服务的底线。”何为“真情服务”？《公共航空运输旅客服务管理规定（征求意见稿）》（下称《规定》）的出台可以说是“真情服务”理念的具体落实，也是“真情服务”得以实现的重要保障。从另外一个角度讲，它为真情服务确立了底线和边界。

利于民航真情服务要求落实

首先，《规定》明确了民航运输服务基本要求。目前我国公共航空运输企业近60家，民航运输机场近300个，相互之间价格战、服务战激烈。这使得有的航空公司推出了廉价航空票。但无论走怎样的竞争路，最基本的服务底线要得到保障。该《规定》从“客票销售”“客票变更与退票”“乘机”“行李运输”“航班超售”等关键环节着手，明确了基本服务要求，确立了最低服务标准。

其次，《规定》利于减少因服务而导致的纠纷。近年来，我国民航业快速发展，旅客群体不断壮大，维权意识大大提高。但由于许多旅客对民航运输特殊性认识不够（很多旅客以陆地运输标准要求民航），相关运输服务主体服务不到位（航班延误善后欠妥）应对不力，引发了诸多纠纷。该《规定》的出台明确了民航旅客运输服务的基本规定动作，如第16条要求航空销售代理人应当区分标记自营业务和平台内航空销售代理人开展的业务，不得误导消费者。第29条要求机场管理机构应当在旅客乘机流程的关键区域设置标志标识指引，确保标志标识清晰、准确等。这对于减少民航运输各主体与旅客之间的纠纷将发挥到重要作用。

再次，《规定》设置了多元救济机制，明确了服务回应要求。《规定》第七章，除第53条明确了仲裁和诉讼两种法定渠道外，第54条至第57条进一步细化了投诉和举报渠道。第56条，不但明确了投诉处理期限，还要求国内承运人、机场管理机构、航空销售代理人、航空销售代理人网络平台经营者应当在收到旅客投诉10个工作日内做出实质性回复。港澳台地区承运人和外国承运人应当在收到旅客投诉20个工作日内做出实质性回复。

真情服务的边界

真情服务理念的提出为民航运输服务单位提出了标准，设定了方向。公共航空运输企业、民航运输机场、航空销售代理人、航空销售代理人网络平台经营者、航空信息企业（第二条）等单位，作为民航运输服务链条上的环节之一重视服务既是理所应当，也是职责所系，但鉴于民航运输与其他运输方式不同，笔者认为，真情服务也存在边界，具体包括以下两方面：

首先是民航运输安全。民用航空旅客运输点多面广、线长环多、保障不均、政策要求比较高、安保标准国际性又比较强。因此，真情服务的实现是以安全为前提条件的。安全是前提，是“1”，服务是目的，是1后面的无数个“0”，如果安全得不到保障，所有服务也就无法实现，最终也变得毫无意义。因此，安全是真情服务的第一边界，绝不可以突破。

其次，民航运输真情服务的边界之二：旅客信息获取、应用和保存要合法。目前，各行各业都在推进信用评价制度建设，民航也不例外，既有所谓的“黑名单”，也有“白名单”“红名单”。从真情服务角度来看，旅客信息的获取有助于提升服务质量，实现对旅客的差异化精准服务，增强旅客民航运输感受体验的舒适度，更能落实“真情”，体现“真情”，但这些信息的获取、应用和保存都要严格遵守《中华人民共和国网络安全法》《全国人大常委会关于加强保护网络信息的决定》等法律法规的要求。从国际角度来看，尤其是随着《欧盟通用数据保护条例》的实施，在真情服务过程中也应注重对旅客信息的保护，否则不但可能面临监管者的严重处罚，也可能招致来自旅客的诉讼风险。因此，强调“真情”是民航运输服务所需，但亦有边界。

完善建议

基于前述分析，对《规定》提出两点建议：

一是考虑到安全要求在各个环节中一以贯之，建议在《规定》的总则部分应加上一条，进一步明确民航运输安全与民航运输旅客服务的关系的条款。初步拟定为“公共航空运输旅客服务应及时、高效，以确保民航运输安全为前提。”

二是《规定》仅在第二章“客票销售”销售环节单设一条（第10条）规定了“承运人或者航空销售代理人在销售客票时，应当将购票人提供的旅客联系方式等必要信息准确录入旅客订座系统。对于购票人提供的旅客个人信息，承运人、航空销售代理人、航空信息企业应当严格保密，遵守国家关于个人信息保护的规定，不得泄露、出售或者非法向他人提供。”从该条规定来看，信息的保密义务施加给了承运人、航空销售代理人、航空信息企业。但从整个民航运输链条通盘考虑，民航运输机场作为民航运输服务的一个环节，同样应当承担旅客信息保密义务，建议可在该环节中加以明确或放到总则中作为原则要求进行规定。

（作者系法学博士，中国民航管理干部学院国际民航组织安保培训中心民航政策与法律研究中心副主任）