宽进严管利好发展 配套措施要完善

——托育机构有关规定亮点解读及建议

□特约撰稿 邓勇

近日，国家卫生健康委人口家庭司发布《托育机构设置标准（试行）（征求意见稿）》《托育机构管理规范（试行）（征求意见稿）》，公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年8月8日。笔者认为，两规范性文件在一定程度上回应了社会关切，但若要具体落地实行，仍需要诸多配套措施。

宽进严管等利好行业发展

首先，两规范性文件对托育机构宽进严管进行了明确规定。

当前，托育的主管部门不明确，监管不严，导致大量社会资本一拥而上，与之相伴的是托育机构服务质量良莠不齐，严重影响了婴幼儿的身心健康。本次出台的托育机构有关规定明确了托育机构的监管部门和准入、监管的具体规定：一是鼓励社会力量举办托育机构，放开托育机构举办主体资格限制，扩大托育机构的供给，满足社会需求。《托育机构设置标准（试行）（征求意见稿）》第3条规定，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，采取多种方式鼓励和支持社会力量举办托育机构。”二是明确准入和监管的具体部门。机构编制部门或民政部门负责非营利性托育机构的登记，市场监督管理部门负责营利性托育机构的登记。卫生健康行政部门负责托育机构的监管。三是设立托育机构的限制条件少，准入门槛低。托育机构在对应部门登记后，向机构所在地的县级以上卫生健康行政部门备案即可设立。四是对托育工作进行严格监管。托育机构须每年向卫生健康等部门报告工作；依托质量评估制度，对托育机构实施动态管理；将托育机构信用信息纳入全国信用信息共享平台，建立托育机构黑名单制度，实施守信联合激励和失信联合惩戒。宽进与严管并行，让“放管服”改革的利好惠及托育领域。

其次，两个文件明确了对托育人员的全程管控。

近年来，托育机构乱象丛生，体罚、虐待甚至性侵幼儿的新闻不时曝出。因此，编制行之有效、牢不可破的法律保护网，预防危害婴幼儿现象的发生迫在眉睫。本次出台的《托育机构管理规范（试行）（征求意见稿）》对此进行了有力回应。一是对托育人员的资质严格把关。托育机构工作人员应当具有良好的职业道德，热爱婴幼儿，身心健康，无虐待儿童记录，无犯罪记录。二是注重对托育人员的法治教育，时刻发挥法律这把达摩克里斯之剑对托育人员的警示作用。三是加大事后追责力度，发挥事后惩戒机制的震慑作用。对违反规定的人员，除了严格按照有关法律规定，追究其法律责任外，还依托黑名单制度，实施失信联合惩戒。

要完善配套制度及信息化

首先，建议制定配套制度，完善可操作的执法依据。一是制定具体的质量评估标准，以落实托育机构质量评估制度。《托育机构管理规范（试行）（征求意见稿）》第42条规定，建立健全托育机构质量评估制度，实施动态管理。因此，应出台配套的托育机构质量评估标准，划定托育机构的质量等级，为对托育机构实施动态监管提供依据。二是制定配套法律责任规范。目前，《托育机构管理规范（试行）（征求意见稿）》对托育机构、人员、日常运行规范等做出了详细规定，一旦托育机构或人员乃至是政府有关部门及其工作人员违反了托育规定，对应的具体法律责任特别是行政法律责任阙如，则会导致实际操作中，有关部门即使发现托育机构或人员存在问题，但因缺乏明确的执法依据，托育规定中的各项规定依旧落空。因此，应制定配套的法律责任规范，根据不同违法情节，规定有梯度的处罚标准，明确托育机构、托育人员甚至是第三人、监管人员的行政责任、刑事责任，以使托育规定切实落地。

其次，要构建“互联网+监管”平台，完善托育领域信息化建设。一是托育机构准入监管的信息化建设。依据《托育机构管理规范（试行）（征求意见稿）》第5条，托育机构的准入和监管涉及机构编制部门或民政部门、市场监督管理部门、卫生健康部门等几个部门。虽然文件规定登记机关应当及时将有关机构登记信息推送至卫生健康行政部门，但若要该规定切实落地，需要通过健全信息化建设。建立各地区被监管托育机构的数据中心，实现各准入部门的登记系统与卫生健康部门的监管系统的对接和共享，为畅通托育机构的准入和监管提供技术支撑，让准入和监管衔接更畅通，监管更及时。二是托育人员管理的信息化建设。依据《托育机构管理规范（试行）（征求意见稿）》对托育人员的有关规定，黑名单制度的实际落地成为把关托育人员质量的关键。可借助“互联网+监管”平台，搭建托育人员的监管系统，公示托育人员的有关信息，公示对其的行政检查、行政处罚的结果，并与全国信用信息共享平台甚至是公检法系统对接。行政、司法等多部门联手打造互联互通、细密灵敏、全覆盖的安全网络，把有违法记录的托育人员彻底排除在托育职业范围外。

（作者系北京中医药大学法律系副教授）