基层“小事”凸显治理能力

——评《强治理与弱治理：基层治理中的主体、机制与资源》

□特约撰稿 陈辉

欧阳静的专著《强治理与弱治理：基层治理中的主体、机制与资源》提出了“强治理”“弱治理”两个核心概念。作者调研发现：县域治理中“大事”和“小事”的治理逻辑十分不同。其中，招商引资、园区建设、创建文明城市等“大事”具有“强治理”特征，但环境保护、农田水利、村镇道路建设、村庄纠纷调解等“小事”具有“弱治理”特征，基层干部往往重视度不够，易被忽略或拖延。

为什么会出现这种情况？欧阳静通过对基层治理主体、机制和资源进行分析认为，县域治理涉及两种权力：一种是基础性权力，运行基础是科层组织，特征是职责分工明确，按部就班；另一种是专断性权力，运行基础是党委组织，特征是动员能力强，可以更大范围内整合资源，贯彻治理目标和意图。在实践中，两种权力并不是简单的分工合作关系，并非大事都由党委主导，从而表现为强治理；或小事都由科层主导，从而表现为弱治理。从更深层次看，这种治理模式体现了基础性权力与专断性权力的融合。

但强治理与弱治理并不是两套治理模式，而是一套逻辑在不同情境下的两种面貌。因此，实践中，以下三个问题需要引起关注。

第一，为了提升基层政府处理“小事”的能力，需要借助现代治理技术，但也要避免技术治理陷阱。无论是数字下乡，还是县长信箱，在许多地区都没有达到预期效果。以县长信箱为例，它虽然给群众提供了表达诉求的机会和通道，有利于提高信息传递效率，避免信息过滤和信息延迟，但问题在于，通过县长信箱获取的信息很难准确分类，许多问题往往牵扯多个部门，无法简单进行归口管理。此外，县级部门很难把握群众反映问题的真实性和复杂性，只能要求基层干部进行核实并解决。自下而上的问题汇集，最终还是要采取自上而下的属地管理方式来应对。同时，若通过县长信箱反映的问题并没有得到及时解决，反而会削弱基层政府公信力。

第二，免除农业税以来，基层政权在经历短暂悬浮后再次下沉，村级组织科层化趋势明显，但并未有效提升治理能力。例如，村干部专职化有利于夯实基层治理的组织基础，但这更大程度上将科层逻辑从乡镇延伸到行政村。当村干部将更多时间和精力投入到材料、报表、档案等形式性工作时，村庄经济发展、纠纷调解等工作内容就会不同程度受到影响，解决村民“小事”的能力被进一步削弱。

第三，干部权威和责任意识、基层政府公信力等基层治理无形资产对于提升治理能力具有关键作用。如果基层干部比较有权威，就可以更大程度介入村民之间的矛盾纠纷调解，从而及时解决问题。如果基层政府公信力得到提升，就可以更大范围动员群众参与到环境保护治理、社区治理等公共事务中来。反则亦然。

这些都来源于该书作者实地调研中的经验发现和理论反思。纵观全书，作者不仅对基层如何提升处理“小事”的能力表现出强烈的现实关怀，还强调研究者要在中国社会结构和治理传统中认识和理解县域治权的性质，尤为可贵。

（作者系西北农林科技大学人文社会发展学院副教授）