公证执业活动投诉处理应引入听证程序

□特约撰稿 王春业 张宇帆

日前，司法部发布《公证执业活动投诉处理办法（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》）公开向社会征求意见。意见反馈截止时间为2019年6月30日。

《征求意见稿》对公证执业活动中的投诉受理程序、调查处理程序、监督程序等做了较详细的规定，弥补了我国在公证执业活动违法违规时当事人救济途径上的空白，这必将对规范公证执业活动投诉处理工作、加强公证执业活动监督、维护投诉人的合法权益起到重要作用，具有积极意义。但其仍有进一步提高的空间，特别是在投诉处理的程序方面需要进一步完善。

《征求意见稿》规定，公民、法人和非法人组织（以下简称投诉人）认为公证机构或者公证员（以下简称被投诉人）在执业活动中有《征求意见稿》所规定的违法违规行为的，可以向公证机构住所地设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关（以下简称处理机关）投诉。按照《征求意见稿》规定，在投诉人投诉后，处理机关要进行两项活动，即调查活动和处理活动，但在这两项活动中，都体现了处理机关单向性特点：一是在调查活动中，《征求意见稿》第18条规定，“司法行政机关受理投诉后，应当全面、客观、公正地进行调查。调查工作不得妨碍被投诉人正常的公证执业活动。上级司法行政机关认为有必要的，可以委托下一级司法行政机关进行调查”。尽管处理机关所调查的对象有被投诉人、有关单位或个人以及必要时“组织专家咨询、论证或者听取有关部门的意见和建议”，但主要是处理机关单向的、主动的调查活动，而被调查单位和个人则呈现出被动的特点。二是在处理活动中，由处理机关“根据对投诉事项的调查结果”分别作出处理，仍体现的是处理机关的单方判断行为，没有体现相关当事人参与性特点。这种以处理机关为主导的调查处理程序，虽然在调查处理效率上可能有所提高，但其存在明显不足：一是处理机关自始至终地处于主导地位，要进行大量调查取证工作，将加重处理机关工作负担；二是由于没有投诉人和被投诉人双方进行面对面地举证、质证而难以查清事实真相；三是由于投诉人没有看到处理机关的调查处理过程，一旦处理结果没有达到投诉人的要求，投诉人就难以信服处理机关的处理结果，这不利于问题解决。

笔者建议，调查处理程序应当引入听证程序，即处理机关（司法行政机关）居中，投诉人和被投诉人在同一时空下进行必要的举证、质证，处理机关作出认证，双方当事人进行必要辩论，在此基础上，由司法行政机关作出最后的处理决定。在举证环节，要求被投诉人即公证机构承担主要举证责任，举证范围即《征求意见稿》第10条所规定的事项：证明自己没有超出公证机构执业区域而争揽公证业务；公证机构有正当理由而拒绝受理公证申请；没有支付回扣、介绍费、佣金以及进行虚假宣传等不正当行为；没有违反公证收费管理规定；没有私自出具公证书或者故意做虚假公证；没有为不真实、不合法的事项出具公证书；没有法律法规及司法部规定禁止的其他行为。对被投诉人没有举证或没有及时进行举证的，应明确规定视之为没有证据，被投诉人要承担被处理机关处理的风险，以此促进被投诉人依法从事公证执业活动，并保存好所有证据。当然，投诉人也要按照《征求意见稿》第10条的规定进行一定举证。在双方当事人各自举证的同时，对某些难以查清的事实，处理机关可以利用职权，或应双方当事人申请，对相关证据进行调查取证，或对相关事项进行核实。

这种具有准司法程序的听证程序，首先，最大的优势在于运用对抗模式，由双方当事人尤其是被投诉人承担主要举证责任，处理机关居中审查而不是由处理机关自己承担主要调查取证责任，这样既可以有效查清案件事实，又避免了处理机关先入为主的倾向。其次，双方当事人面对面举证质证，不仅有利于消除误解，解决纠纷，让当事人心服口服，而且对双方当事人也进行了很好地教育。最后，即使有任何一方不服而再寻求其他救济，也会因为案件事实在该阶段得到了查清，更有利于在下一阶段使纠纷得到高效解决。

（作者分别系河海大学法学院教授、河海大学研究生）