行政法角度研究行政联席会议的著作

——刘东辉新书《行政联席会议法治论》面世

近日出版的《行政联席会议法治论》一书中对行政联席会议有如下表述：行政联席会议是一种探索，是行政体制改革过程中行政组织创新的一种探索，是行政协作机制形成过程中的一种探索，更是对新的地方治理模式的探索。

该书作者、天津师范大学法学院教师刘东辉认为，作为复合型的行政组织和行为机制，行政联席会议应有用武之地和发展空间，但若不规范运行也会造成很大负面效果，故应将其纳入法治轨道，推动其规范化、制度化发展，成为廓清行政权限和行政责任的一种机制。

本书正式出版后，刘东辉接受民主与法制社记者专访时说，“据我所知，这是国内第一部从行政法角度研究行政联席会议法律机制的著作。可以说本书呈现出一幅比较完整的行政联席会议组织和运行图谱，对行政联席会议实践具有积极的指导意义。”刘东辉表示，尽管该书的研究内容具有一定前瞻性，“但它只能算一个不甚成熟的阶段性研究成果。非常希望有更多同仁、师友来关注行政联席会议以及与之相关的行政协调协作问题。”

“迟来”的出版计划

刘东辉读博士研究生期间师从中国人民大学法学院教授莫于川。莫于川一直关注行政联席会议问题，早年在重庆社科院工作时，曾常受重庆市委市政府委托开展相关问题的综合性研究。这其中就有关于市长联席会议如何更规范、更有效、更稳定地发挥调整作用的难题。彼时，刘东辉由此非常关注地方政府间协作问题，“一些地缘关系比较紧密的地方政府往往基于经济发展、环境保护等问题召开行政联席会议以寻求合作。”

当刘东辉将以行政联席会议作为博士论文选题的想法告诉导师莫于川时，他十分支持，并给予了极大指导和帮助。当时，有学者指出它是一个“中国问题”，是我国尚未实现“职权法定”现实下的权宜之计。但是经过反复研究和斟酌后，刘东辉和导师还是决定对行政联席会议法治化问题进行深入研究。

刘东辉没有在行政机关工作的经历，关于行政联席会议的运作实践主要来自于调研、访谈或媒体报道。刘东辉说，她在这方面的实践经验不足，尽管她所调研的行政联席会议的负责人和工作人员非常耐心细致地向她介绍他们的工作情况并答疑解惑，但她在2015年论文答辩后，并没有立将该博士论文出版，她希望再充实一下其中的内容。

刘东辉说，值得一提的是，2012年她在《人民论坛》杂志上发表的题为《行政联席会议制度刍论》的论文，给了很多青年学人研究灵感。近年来，受该此文影响，陆续有硕士研究生以“联席会议”为篇名关键词，撰写相关毕业论文。

这给了刘东辉很大激励，也让她有了将自己研究成果尽快出版的想法。加之在她博士论文答辩后的几年，国务院批准了一大批部际联席会议制度。这让刘东辉更坚定了想法，“既然我已经有了一个比较系统的研究成果，应该尽快将其出版，为行政法学理论和行政联席会议制度实践做出自己的一点贡献。”

2019年4月，刘东辉在修改完善博士论文基础上，本书正式出版。莫于川在该书序言中评价说：“（刘）东辉是法学科班出身，经过长期的学术训练，具备良好的宪法学与行政法学专业基础和理论修养，所以能够驾驭这样一个跨学科和复杂性的公法学课题，取得重大的原创成果，也即展现在读者面前的这本专著，它来之不易、亮点很多。”

积极回应实践中的问题

刘东辉介绍说，行政联席会议是源自实践的概念。它首先在行政管理实践中运行并探索经验，而后通过国务院关于同意建立部际联席会议的批复（函）以及相关机构的“三定”规定等规范依据，演变为制度性概念。随着行政体制改革的推进，行政联席会议逐渐跳出议事协调机构的属性，成为政府行政过程普遍采用的行政主体间的协作机制。

“可以说行政联席会议已经广泛应用于各个行政管理领域。”刘东辉说，2003年至今，国务院已建立了60余个部际联席会议制度，地方各级行政机关建立的行政联席会议屡见不鲜，“如果说地方各级行政机关可能仅将行政联席会议视为对上级结构性约束的回应或者作为一种工作方法的话，那么国务院层面建立部际联席会议制度则有更宏观的考虑。”

刘东辉说，行政联席会议，正在被越来越多地用于改革议事协调机构和临时机构的实践活动中，用以替代数量过多的议事协调机构。各级地方政府也在积极探索议事协调机构改革，将部分议事协调机构转化为行政联席会议制度。

刘东辉认为，每一个正式的行政联席会议制度的建立，都意味着该领域行政管理理念和政府职能的转变，“但不可否认的是，实践中行政联席会议的性质还是模糊的、运行还不规范。”从理论研究方面看，虽然不同学科对于行政联席会议研究的视角不同，但我国行政学、法学、管理学等学科都对行政联席会议给予一定程度的关注。

刘东辉说，作为行政组织形态出现的行政联席会议已被行政学界所关注，并将其置于议事协调机构改革的视角加以研究，如周望著的《中国“小组机制”研究》一书，从议事协调机构改革角度，将议事与协调职能分离，由行政联席会议承接其协调职能的角度进行了深入探讨分析。

刘东辉坦言，我国行政法学界对行政联席会议的关注较少，虽有个别著作介绍了行政联席会议的运行实践，如金国坤教授所著《行政权限冲突解决机制研究——部门协调的法制化路径探寻》一书中有部分内容涉及联席会议（以介绍行政联席会议运行实践为主）；叶必丰教授在其著作《行政协议：区域政府间合作机制研究》及何渊著的《区域性行政协议研究》，将行政联席会议界定为行政协议的副产品，并指出在行政法学上关注的是行政协议而非行政联席会议本身。“现有研究成果仅将行政联席会议视为一种行政协作方式，且相关文献很少。”

基于这些情况，刘东辉在本书中对行政联席会议的实务类型进行梳理后提出了行政联席会议的概念及性质定位，对行政联席会议的组织架构、运行程序、运行效果、保障机制等实践中亟待解决的问题进行了积极回应。

探索行政联席会议

理想类型

本书对行政联席会议制度进行了比较全面细致的分析。它以“一核心、两主线”为研究思路，重点分析了行政联席会议的相关法律问题。

刘东辉说，“一核心”即界定行政联席会议的概念；“两主线”即行政联席会议，既是一种行政组织形态（复合型行政组织），又是一种协作机制（行政机关之间的协调协作机制）。这两条主线从行政组织法和行政作用法角度进行了分析。

让刘东辉颇欣喜的是，书稿交付出版社后，2018年11月18日中共中央、国务院颁布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》。该意见第12条明确规定，要“加强省际交界地区合作。支持晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区合作发展，探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。加强省际交界地区城市间交流合作，建立健全跨省城市政府间联席会议制度，完善省际会商机制。”

“这是中央决策对于行政联席会议制度发展的回应和制度安排。可以说‘行政联席会议法治论’选题具有一定前瞻性。”刘东辉说，该书的价值体现在理论和制度实践两个方面：

从理论上分析，学界一直致力于重构我国行政主体、行政组织理论，就行政联席会议本身而言，作为一种新型组织形态为行政组织法研究提供了新的学术关注点。“从行政联席会议发挥的作用来看，作为一种行政协作机制，它使得学界必须重新审视行政法理论中与之相关的行政协调、行政协议等理论以及它们之间的关系。”刘东辉说。

从制度实践来看，行政联席会议虽然已广泛应用于各行政管理领域，但实务中的各种行政联席会议的内涵和性质是不同的。有的行政联席会议仅被作为工作中的噱头，而有的行政联席会议则已经成为一种正式的工作制度。刘东辉说，当前行政联席会议制度的实践处于探索状态。她认为，基于对实践的考察和理论上的分析，行政联席会议应该采取类型化的方式去运行。

“书中有一部分内容叫做‘行政联席会议理想类型’。我将行政联席会议分成研究咨询型联席会议、决策型联席会议、联合执法型联席会议和管制型联席会议，并针对不同类型设计其主要职能及运行规则进行了讨论。”刘东辉说，无论何种类型的行政联席会议，若要在实践中有效发挥作用，都要强调行政联席会议的程序，包括设立程序、会议程序、定期评估程序等，即按照规范运行。