为区域协同立法“护航”

该书分为“理论篇”“实践篇”“附录”三部分，系统探讨了城市立法的理想模式、区域立法协同的困境与出路以及制度探索、实践经验等。

——《京津冀协同发展立法研究》正式出版

2019年初，国内首部研究京津冀协同发展立法的学术著作——中国人民大学教授冯玉军主编的《京津冀协同发展立法研究》正式面世。

近日，冯玉军接受民主与法制社记者专访时表示，京津冀协同立法既是京津冀协同发展的重要保障，又是京津冀区域法治协调统一的重要基础。由此，打破条块分隔，组织各个方面的法学专家学者深入研究跨行政区划的区域立法中的诸多问题，为京津冀三地的各级人大立法和政府立法出谋划策，理论与实践相结合、宏观与微观相结合、战略举措与问题对策相结合，探索协同立法的体制机制创新途径，有着突出的理论价值和实践意义。

专家学者为立法出谋划策

《京津冀协同发展立法研究》一书分为“理论篇”“实践篇”“附录”三部分。

“理论篇”收录了23篇非常扎实而有益的学术论文，众位专家学者从城市法治发展、区域协调发展法制化角度入手，系统探讨了城市立法的理想模式、区域立法协同的困境与出路、首都圈和地方立法创新以及区域经济立法、区域环境立法等重要理论问题，为京津冀协同发展立法提供了学术支撑。

“实践篇”特别邀请京津冀三地人大立法工作部门的负责同志围绕协同发展立法实践过程中的制度探索和既有经验作了深入研究和系统阐述。

文末又以附录的形式发布了“京津冀区域一体化建设法（专家建议稿）”和“京津冀协同发展立法高层论坛”“完善新时代法律体系与京津冀协同发展立法”两个新闻稿，借以表明法学界特别是立法学界，对京津冀协同发展立法的积极作为与认真态度。

冯玉军说，传统的法学研究都偏重于国家法治研究，对城市法治和区域法治研究不够。近些年，我国区域经济一体化迅猛发展，带动了区域协调发展。区域经济一体化需要加强地方立法协调。我国区域地方立法协调整体上尚处于初级阶段，各区域经济一体化进程中的立法协调模式不尽统一。当前，在松散型区域地方立法协调模式成为主流模式的同时，各区域在实践探索中的样本还呈现多元化多样化的特点，采取什么样的立法思维对区域地方立法协调的作用巨大。

冯玉军在《遵循城市法治建设规律、推进京津冀区域良法善治》一文中总结了中外城市法治的发展经验和研究成果，揭示了城市法治建设理应遵循法治建设与城市经济社会发展相互适应，法治保障城市建设的保守与开放两相兼顾，法治推进城市发展存在均衡性与非均衡性矛盾，城市法治对国家法治具有试点试错、示范引领、包容互鉴作用，以及城市法治应该整合多种法律工具和体制机制、注重治理实效的规律，并将该文章收录在书中。

在推进京津冀区域良法善治的目标与措施方面，冯玉军强调要以世界法治标准推进京津冀协同发展，促进京津冀城市群社会治理体制机制创新，推进京津冀治理体系和治理能力现代化，实现京津冀区域良法善治。

京津冀协同发展应立法先行

冯玉军认为，京津冀协同发展必须寻求法制一体化。这是京津冀经济与社会持续健康发展的前提和保障。因此，京津冀三地需要构建与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制。

“区域经济一体化潮流促使地方政府从传统‘各扫门前雪’的治理理念走向抱团合作、寻求共赢的发展理念。消弭区域间的立法冲突，加强区域间的立法合作已成为区域发展重要且亟待解决的问题。”冯玉军建议，建立有效且具有制度性约束力的立法合作模式。

《京津冀协同发展规划纲要》提出，协同发展就是要建立更加有效的区域协调发展新机制，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展新格局，探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调，最终实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展。

冯玉军说，考察我国法治现状可知，我国地方法治竞争始于改革开放，依附于特定的政治或经济目标，共经历了三个阶段。它在全面依法治国和全面深化改革背景下，脱胎于区域经济社会一体化发展和治理实践的区域法治竞争，逐渐获得了法治与改革的双重意义，并成为地方法治竞争的一种表现形式。

冯玉军认为，推进京津冀协同立法，应当坚持立法先行，加快顶层设计、制度安排和体制机制创新，实现重大改革于法有据，以法治的方式优化制度设计，实现制度改革，从而突破行政边界刚性约束的分割、冲破地方政府利益固化的藩篱。这有利于消除因立法主体不同而导致的重复立法、各自为战、立法冲突等矛盾与问题，可以有效解决京津冀协同发展所面临的“诸侯经济”、地方保护、恶性竞争等诸多困难与障碍，并最终推进京津冀协同的一体化、纵深化发展。

法律空白亟待填补

冯玉军说，近年来，京津冀三地人大立法机关协同立法的实践成就显著，但依然面临诸多问题和障碍。“京津冀三省市均是利益独立的立法主体，在涉及重大而复杂利益冲突时出现三省市自身立法无法协调的情况不可避免，这时就需要国家层面进行立法协调。”

冯玉军说，目前，包括立法法在内，我国法律均未对京津冀协同发展等区域发展中的重大利益冲突问题予以立法规范，“当区域发展立法涉及重大事项和重大利益调整时，需要通过国家立法予以协调解决，目前这方面的国家立法尚属空白。”

冯玉军认为，京津冀协同立法是一项系统工程，需要搭建一套完整的机制平台。但当前京津冀协同立法还局限于三地人大之间，党委领导、人大主导、政府及有关部门积极参与的立法工作机制还不够健全。在具体工作上，其仍停留在一般联席会议协商上，系统化的会议协同、省际协议协同、委托立法工作协同、示范立法协同、联合立法工作协同等协同立法机制尚未建立健全。

此外，京津冀协同发展面临的一系列问题，亟待立法予以解决。冯玉军介绍说，主要包括京津冀市场要素整合、行政壁垒消除、社会事务统筹等多个领域，关乎经济发展、行政改革、社会治理等多个重大命题。

“针对这些问题，还需通过落实具体立法项目来深化协同立法，加速依法规范、依法推进。”冯玉军认为，根据学者对长三角区域存在的环境法规差异冲突现象的研究，虽然从一时一地看某些法规差异似乎有道理，但是放到区域整体和经济一体化目标上看却又是一种非合作博弈，容易使其陷入“囚徒困境”。这对区域整体乃至各地的经济发展均不利。

“当前区域环境法规冲突已成为阻碍区域经济一体化实现的制度性障碍。”冯玉军建议，在京津冀协同发展建设中，要在分析区域法规冲突的特征及构成要件、把握区域环境法规的差异冲突现状基础上，借鉴国内外区域立法协调的模式及经验，拿出解决区域环境法规冲突的协调对策和建议。

高校应起到智库作用

2017年6月，冯玉军到河北经贸大学担任挂职副校长，并借机对河北省乃至于京津冀三地立法协同的现状及问题进行较深入的研究。

经过调研，冯玉军认为，推进京津冀协同立法，不仅需要全国人大大力支持，打破行政区划的条块分隔，还需要三地人大和政府部门团结协作，相互配合，积极探索三地协同立法的有效实现形式和具体立法内容，为京津冀协同发展提供有力法制保障。同时，要组织广大法学专家学者深入研究跨行政区划的区域立法中的诸多问题，为京津冀三地的各级人大立法和政府立法出谋划策，以理论与实践相结合、宏观与微观相结合、战略举措与问题对策相结合，探索协同立法的体制机制创新途径。

冯玉军认为，高等院校和科研院所的法学专家应主要在以下几个方面开展工作：

一是大力开展区域立法研究，促进区域内立法主体联合立法，完善地方科学立法的法规规章共享机制。按照《京津冀协同发展规划纲要》要求，选择交通、生态、环保、产业、社会服务等三方共同关注的重点领域，在各地区联合立法难以达成或实践尚不成熟时，由学者展开立法预研或代为起草主题性、专业性的区域立法草案。这样不仅可以节约立法成本，充分利用学者智力资源，同时还可以保证制度设计高度一致，利益中立，并发挥第三方主体立法的作用。

二是围绕贯彻规划纲要，谋划和制定一批区域立法项目。推进协同立法，关键在项目。选择和确保重点领域率先突破，围绕疏解北京非首都功能、产业升级转移、生态环境保护、公共服务一体化等方面，提出三地共同关注或者亟须共同解决的立法项目，提交三地人大或政府协商制定或修订，最终实现立法内容和程序上的真正协同。

三是大力开展立法后评估。法律的生命力在于实施。要掌握地方性法规的制定质量和实施效果，进一步加强立法协同，适时开展立法后评估工作。学者立场中立，专业素质高。完全可以对三地既有立法进行立法评估，通过评估检验立法在实施过程中所产生的社会与经济效益，检验立法中各项制度和程序规定是否合理、可行，发现其在实施过程中存在的主要问题，从而对现行法规规章（也可以对其中的部分制度或者部分内容）做出科学评价，包括只对法规设定的行政许可、行政强制或者行政处罚进行单项评估，为以后法规的立、改、废提供可靠依据。