加强河长制专门立法刻不容缓

　　河长制，通常是指由各级党政负责人担任本辖区范围内河流的负责人，即“河长”，对该河流领域的水资源保护、水污染治理、水生态环境保护修复等负责的制度。它是一项具有中国特色的河湖管理模式。

　　“河长制”在我国出现较早。但2016年12月，中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实后，河长制开始在全国范围内全面推行与实施，河长制立法问题也提上了议事日程。

河长制立法之现状

　　2017年6月27日修订的《中华人民共和国水污染防治法》，首次将河长制内容写入其中。该法第5条规定，“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”。随着河长制在全国的推行，各地关于河长制的立法工作陆续开始，并如雨后春笋般不断涌出。例如，2018年1月1日施行的《江苏省河道管理条例》、2017年10月1日起施行的《福建省水资源条例》等地方性法规中，都写入河长制条款。

　　这些地方立法中不仅有在相关立法中写入河长制条款的形式，还有了河长制的专门立法。例如，2017年10月1日起施行的《浙江省河长制规定》，被称为全国首个河长制的地方专门立法。2018年11月1日起施行的《海南省河长制湖长制规定》、2019年1月1日起施行的《江西省实施河长制湖长制条例》等，还以省级地方性法规形式对河长制做了专门立法，规定了各级河长的职责、考核等内容。

　　此外，一些设区的市制定了自己的河长制专门立法，例如，2018年7月18日起施行的安徽省黄山市的《黄山市河湖长制规定》，以地方政府规章的形式规定了河长制；而正在审议中四川省雅安市的《雅安市村级河长制条例（草案）》，则专门对村级河长制进行立法，使得河长制立法进入了更为精细化阶段。

　　河长制是否要立法？有观点认为，河长制具有一定时效性，是一个应急制度，未来很可能会淡化，用政策进行调整和规定即可，不必入法和专门立法。然而，以上事实证明：从写入一个条款到地方的专门立法，河长制立法已经开始，且随着河长制推进的深入，有关河长制的地方立法将会更加丰富。

应制定专门的河长制法律

　　河长制是否要进行国家专门立法，理论界有不同意见。有观点认为，河长制是地方实践的产物，应以地方立法探索为主，在国家层面上，只要在相关法律中写入宣示性条款即可，不必专门立法。但笔者认为，在国家层面上，应该制定一个专门的河长制立法，而不是仅停留在写入个别宣示性条款的方式。主要原因有以下三点：

　　一是河长制涉及诸多重要问题，只有法律才能解决。这些问题包括但不限于如下问题：如何妥善处理河长职责与政府部门法定职责间的关系；如何调整好河长责任与权力的对等关系；河长制涉及到党政齐抓共管、党政同责问题等。这些问题，不是地方立法所能解决的，需要更高层级的规范才能明确。

　　二是面对当下各地五彩缤纷的地方立法，需要有国家专门的法律进行统一。目前，各地关于河长制的立法如雨后春笋般不断涌现，在为地方河长制推行提供规则的同时，也存在一定乱象，甚至出现违反上位法的现象。例如，对村级河长职责的规定，就与《中华人民共和国村民委员会自治法》存在冲突问题，正如黄锡生教授所言，“村级河长为村民委员会主要负责人，如村支书、村主任，其法律性质为基层群众性自治组织主要负责人，是行政委托或特别授权下的村委会主要负责人”“只存在协议上的权责，不具有行政管理的权责”。同时，地方立法五彩纷呈，也使得不同地方的河长职责大小差异很大，这些都需要国家统一的专门立法进行规范和统一，为地方立法提供指导，防止各自为政。

　　三是河流具有跨地域性，对河流的不同河段，不同地方河长制实施中会产生冲突问题，不能仅靠地方之间的相互协调，更需要专门法律来协调，并作出统一规定。

　　由此可见，上述问题，需要在河长制国家专门立法的基础上，各地再根据本地情况作出具体规定，以便形成完备的河长制法律规范体系。

河长制立法之分工构想

　　在内容上，国家层面河长制的专门立法，应当偏重宏观，主要是对河长制的适用范围、河长职责、河长制与原有法定职能部门权限配置、河长的法律责任设定、党政职责及党政同责等作出明确规定，为下位法的进一步制定提供法律依据，还要将党的领导写入具体条款，以充分发挥各级党组织在河长制实施中的领导和指导作用。

　　在地方立法方面，应以地方性法规为主，尽量不采用地方政府规章的形式，因为地方政府规章的立法权限决定了其难以容纳河长制复杂的内容。同时，省与设区的市地方也要作必要的立法分工：省级的地方立法，以省管河流的河长制规定为主，并对全省河长制的考核作出原则性规定；设区的市以市、县、乡、村管河流的河长制规定为主，细化各级河长的职责、设计具体的考核方式、细化责任追究方式等。可以将内容细化到每条河流，细化到每个河长岗位，细化到可以具体操作的程度。

　　总之，河长制需要专门的国家立法，需要对与河长权职配置相关的问题进行明确，在河长制全面推行的背景下，国家层面上的河长制专门立法已经刻不容缓。

　　（作者系河海大学法学院教授）