行政框架下的公私利益再分配

——读《行政法原论》有感

　　东南大学教授周佑勇著的《行政法原论》分为行政法本论、行政主体论、行政行为论、行政救济论四部分，内容涵盖行政法学各个方面。在书中，周佑勇将行政本质理解为“对公共利益的集合、维护和分配”，并以此为基点，对当下行政法学中疑点、难点、热点问题进行了全面分析，并深度思考了行政行为和其他法律行为的异同、行政规范和其他法律规范的异同以及互动-反馈机制下新型行政行为的发展等。

理论脊梁清晰可见

　　与大部分行政法教科书不同，该书理论脊梁清晰可见，作者化繁为简，将整部行政法学囊括的内容浓缩三个部分：行政法本体论、行政主体论、行政行为论。

　　在行政法本体论部分，作者提出“本体”实际上是对特定领域中某套概念及其相互之间关系的形式化表达。在该部分，作者主要讨论了行政法概念、行政法律关系、基本原则、理论基础。在行政法概念术语中，作者主要阐述了“何为行政法”，行政法律关系主要解决“行政法表现为何”，行政法基本原则主要回答“行政法应该如何”，行政法理论基础阐述“为何行政法”等。本书认为，行政法的基本原则是“其效力贯穿于全部法律规范之中，能够集中体现行政法的根本价值和主要矛盾，并反应现代民主法治国家的宪政精神”。在此基础上，行政法的理论基础水到渠成。与传统理论不同，本书将公共利益论定位为行政法理论基础，强调行政主体对公共利益的收集、维护和裁量。这是本书的理论脊梁。

　　在行政主体论部分，作者介绍了行政主体一般原理、行政组织法、公务员法和公物法。作者认为，行政活动由权力、人力、物力三种要素按一定原则和逻辑组成，行政主体、公务员法和公物法是其构成要素，行政组织法是决定这些要素如何按序运行的决定性法则。同时，本书引入了公物法概念。

　　在行政行为论部分，作者将行政行为分解为内容、形式、过程等。内容是行政主体的“意思表示”，形式是内容的载体，过程是行政行为的次序、步骤，形式是空间上的存在，程序是时间上的先后，内容是内含的意思要素，此即为行政行为的意思表示理论。该理论高度概括了行政行为区分于别的法律行为的特性，也概括了行政行为之间的通性。

两大创新

　　除理论框架和理论体系简约明了外，本书在行政不作为、行政裁量等领域，有两大创新：一是对行政法理论基础概念的提出和概括；二是提出了行政不作为新论。

　　在本书中，作者对行政法理论基础概念进行了重新概括，他认为，“任何一种理论都必须构建在一定基础之上，否则就失去其存在的‘理’。”行政法理论基础指的是行政法得以存在的法哲学基础，是对行政法本质的认识。

　　与其他理论相比，本书提出了“公共利益本位说”。该学说，从历史唯物主义观点出发，具有彻底性、深刻性。它避免了抽象概念的模糊性导致的模棱两可与同义重复。譬如，“权力论”中核心概念是权力。行政法理论基础是建立在如何对待权力的问题之上，但权力本身亦是需要评判和论证的概念，且“权力”界定过程所涉及的价值参考体系，与行政法中相关概念的价值具有较大重合性，其又增加了同义重复出现的可能。公共利益本位说，将重点置于公共利益上，既符合给付行政的发展趋势，又可以将更多矛盾冲突包容在行政法范围之内。

　　同时，本书认为，行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，由于其程序上消极地不为一定动作或动作系列，而使该义务在能够履行的情况下没有得以履行的一种行政行为。它将法律上的存在作为义务作为前置条件，以程序上为与不为作为评判依据，以实际上是否可为作为例外因素，具有两个创新点：

　　其一，对“行为”的评价维度从实际存在一个维度增加到实际存在和法律规范两个维度，将不具有法律意义的行为排除在外。行政行为不同于民事行为，除须具有法律行为的一般必备要件外，还须有法律规范要件。在行政作为中，因为其行为在实际中已经存在，并产生了行政法上的效果，自然满足了实际存在和法律规范两个要件。但在不作为中，因为实际存在的缺位，抽象的行政不作为难以捕捉、辨认、评判。这种情况下从法律规范角度推断在具体情景下行政主体的行为，将其与实际中的情况对比，就能清晰判断作为与不作为。如果法律规范中没有为的义务，现实中也没有为的行为，则属于事实行为，没有进行法律分析的必要，也就无所谓作为与不作为。

　　其二，将程序上为与不为作为最终是否为或不为的判断依据。总体上看，以程序为基础，有利于司法实践，且保证了最低限度的司法公正。程序是法律事件的开端和入口，无论实体法中对价值的平衡和比较有多合理，都需要在程序的框架内才有可能，程序是公正的可能性保障。

　　作者认为，“今日的行政法不能再被仅仅理解为公共利益和私人利益之间的冲突法，而衍变成在公共行政的框架下权衡私人利益和私人诉求再‘分配法’。”这大概也是本书形成的理论愿景，即完成行政法理论体系的重新构建、重塑行政法理论在调和公共利益与个人利益之间矛盾中的价值体系。

　　（作者系南京农业大学人文与社会发展学院硕士研究生）