法律视角下的行政措施

　　何为行政措施，目前没有一个明确定义，实践中，使用较混乱，甚至有人将行政措施与行政强制措施相混用。笔者认为，有必要正本清源，准确界定此概念。

行政措施的法律条文解读

　　行政措施一词，主要来源于宪法、地方组织法、立法法中的规定。

　　《中华人民共和国宪法》第89条规定，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。这里的行政措施与其他几个行为相并列，而行政法规、行政决定、行政命令都是抽象的行政行为，由此可知，行政措施也是抽象的行政行为。在重要程度上，行政措施放在行政法规之前，显示其更高的法律地位。“根据宪法和法律”的前提，表明行政措施是一个执行宪法和法律的行为，或是实施宪法和法律的行为。

  《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定的县级以上地方各级人民政府可以行使的职权中：“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”。与“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令”相比，规定行政措施体现了地方政府更大的自主权，且在采取行政措施的行政机关级别上，只是规定县级以上地方政府，而没有规定乡镇级政府，体现了行政措施实施主体的较高层次。

　　《中华人民共和国立法法》第82条第五款规定，“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”。此处，行政措施体现在地方政府规章中，且明确行政措施采取的前提条件，即“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要”，体现了规定行政措施的紧急性。从该规定可以看出，能够制定规章的必须是设区的市及以上政府。

行政措施的特征分析

　　宪法和两个重要的法律虽然没有对行政措施作出具体界定，但可以从中归纳出其具有的特征：一是行政措施属于一种抽象的行政行为。这将行政措施与各种具体行政行为区分开来，特别是将行政措施与行政强制措施区分开来。行政强制措施是《中华人民共和国行政强制法》中规定的一种具体行政行为，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为，与行政强制执行行为一起构成了行政强制行为。行政措施是一种抽象行政行为，具有反复适用、针对普遍不特定对象、效力不溯及既往的抽象行政行为的特点。二是行政措施是一种非立法的抽象行政行为。抽象行政行为可分为行政立法性和非行政立法性的抽象行政行为。行政立法性的抽象行政行为，主要是指一定级别的行政机关制定行政法规、行政规章的行为。但行政措施不同于行政法规、行政规章等，而是与上述法规、规章等相区别的一种典型的非立法性抽象行政行为。三是行政措施具有紧迫性特点。规定行政措施是具有特定条件的，即在情况紧急、迫切需要采取行政措施来解决时，才规定行政措施，体现了行政措施适用的紧急性特点。四是行政措施的临时性。因为行政措施是在特定紧急条件下针对特定事项进行的规定，一旦紧急条件消除或特定事项消失，行政措施也就不再使用，所以行政措施适用期限较为短暂，体现了行政措施的临时性。五是行政措施决策的相对自主性。行政机关在行使职权时，其自主性是不同的。有的是对法律法规规章或上级决定命令的执行，行政机关自主性较少；有的则是行政机关根据当时实际情况的需要，即使在上位法不充分的情况下，也必须采取措施进行处理，体现了行政机关较强的自主性，而行政措施则偏重于后者。在情况紧急，急需采取行政措施的，即使没有充分的上位法依据或上级要求的情况下，相关行政机关也可以根据法律精神采取行政措施，体现了行政机关较强的决策自主性。六是规定行政措施的主体级别较高。宪法规定的国务院、立法法规定的设区的市及以上的政府，地方组织法规定的是县级以上地方政府，都体现了较高级别的主体，也体现了对行政措施主体条件的限制。具体而言，规定行政措施的主体包括国务院、国务院部委、省级政府与设区的市政府及其所属部门，县区级政府。

行政措施内容的承载媒介

　　在我国，行政机关的任何抽象行政行为都有其承载媒介。广义上讲，抽象行政行为的承载媒介包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章、规章以下的规范性文件。由于法律、行政法规、地方性法规都是在较为成熟的情况下才制定，体现了一种稳定性、成熟性、相对固定的特点。而由于行政措施的紧急性、临时性等属性，因此，行政措施的内容一般很难在法律、行政法规甚至地方性法规中予以体现。

　　行政规章和规范性文件，不仅是执行法律法规的手段，也是承载行政措施的主要媒介。由于行政规章与规范性文件在制定程序上，没有法律法规的严肃、正式，对其质量的要求也远没有法律法规的严格，再加上无需采取法律法规那种多数表决的方式，使得它们成为行政措施最好的承载媒介。例如立法法第82条第五款“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的”，可以看出规章对行政措施的承载，而规范性文件在效力和严肃性上又比规章更低一些。因此，规范性文件成为行政措施承载的主要形式。

　　当然，行政措施究竟是以行政规章还是以规范性文件来承载，取决于行政措施本身的情况。实际上，行政措施本身也有轻重缓急。按照行政措施的紧急程度，有的行政措施必须在短时间内采取，有的则可以在较长一段时间内采取。对于必须在短时间内采取的行政措施，就不能用行政规章的形式来承载，而是用规范性文件来体现；而对那些可以在较长时间内采取的行政措施，则可以通过规章的形式来承载。

　　需要说明的是，行政措施虽然在许多情况下可以在规范性文件中得以体现，但行政措施与规范性文件本身有着明显的区别，主要表现为：行政措施规定的事项和内容往往较为单一，且直接为不特定的相对人设定权利与义务，权利义务关系较为明确，相关相对人不履行或不配合，将受到制裁，这与规范性文件通常的事项笼统、内容较多、主要体现为对法律法规规章执行的特性有着明显不同。

行政措施的司法审查

　　行政措施是特定条件下对特定事项的处理办法与手段。正是由于其对不特定相对人权利与义务的直接处理，因此，一旦出现违法的行政措施，对相对人权利的损害就较为明显，也最容易引起行政诉讼问题。然而，由于行政措施属于一种抽象行政行为，不能直接成为行政诉讼的受案范围，不能直接提起行政诉讼，但却可能成为行政诉讼附带审查的对象。如果行政措施以规范性文件的形式承载，那么当事人在提起对行政行为诉讼时，可以一并提起对规范性文件合法性审查的请求，法院在审查行政行为时，可以对该规范性文件中的行政措施进行审查，以判断其合法性。

　　（作者系河海大学法学院教授）