深化国资委体制改革之建议

近年来，我国国有企业改革不断取得重大进展，但仍存在国有资产监管机制不健全，国资委定位不清、权责不明等问题，亟须明确角色定位、厘清权责边界、完善监督机制，加快调整监管职能和方式，推进职能转变。

　　党的十九大报告要求，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，促进国有资产保值增值。在我国三层架构（国务院国有资产监督管理委员会——国有资本投资运营公司——国有企业）的国有资产监管体制中，国务院国有资产监督管理委员会（下称国资委）处于上层位阶，发挥着统筹管控的重要作用。探索国资委的改革路径，既是完善国有资产监管体制的基础，也是国有企业沿正确方向继续发展的重要保障。

　　近年来，我国国有企业改革不断取得重大进展，国有资产出资人制度基本建立，国有资产规模、国有企业利润水平、竞争能力得到了较大提升。但国有资产监管机制尚未健全，比如国资委履行职责过程中仍存在越位、缺位、错位等问题，亟须加快调整监管职能和方式，推进职能转变。

三大问题亟须改进

　　首先，国资委定位不清。作为国有资产监管体制中的重要组成，依据《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等相关法律法规，国资委代表本级政府承担履行出资人的职责、监管国有资产的职责、制定国有资产监管规则的职责。由此，国资委“出资人”身份、“监管人”身份和“规则制定人”交叉重叠，造成了其与国有企业之间关系的厘定困难。尽管深化国有企业改革中，官方一再强调国有资产监管机构身份的“单一性”，但国资委作为政府特设的直属机构，组织结构和运行模式仍然带有浓厚的行政管理色彩，这种“老板加婆婆”的多重定位，使其市场主体地位和行为规范未能良好地发挥作用。

　　其次，国资委权责不明。由于角色定位的模糊混同，致使国资委具体的职责权限不尽明确清楚。十八届三中全会以来，全国各地陆续组建国有资本投资运营公司，构筑起三层架构国有资产监管体制。明确各层级主体之间的权责界限，是改革国有资产监管体制的核心所在。面对属性不同、种类繁多的国有企业，国资委仍采取统一的监管方式，干预国有企业的管理和决策。这样难免会扼杀部分国有企业的积极性和主动性等市场属性，容易滋生腐败和寻租行为，导致国有企业与民争利。同时，国有资本投资运营公司作为政府和市场的结合点，一定程度上发挥着隔离国资委直接干预国有企业的作用。笔者认为，就目前而言，国资委与国有资本投资运营公司之间的行为边界尚未厘清，前者对后者的监管方式和调控范围的具体明确，是推进国有资产监管体制进一步完善的关键。

　　最后，国资委制衡不足。现行法律虽要求国资委对本级政府负责，并接受审计机关和社会公众的监督，但政府作为委托人，国资委作为代理人，实则是政府范畴内的自我监管，二者之间国有资产的行政性监督仍处于一种相对封闭的机制环境。虽然当前已将国有资产保护纳入行政公益诉讼的受案范围，然而该类公益诉讼主体仅限于检察机关，社会组织和公民个人同样难以形成对国有资产监管机构的有效监督。由此可见，国资委的现行监督主体并非实践意义上类似于监察机构的监督执行主体，对国资委的监督仍未得以落实。

建议从三方面进行完善

　　笔者认为，明确角色定位、厘清权责边界、完善监督机制，是推进国资委加快职能转变、优化监管模式、提高监督效能的必然选择。

　　第一，要准确把握职责属性，明确角色定位。国资委作为政府直属特设机构，经本级政府授权，代表其依法履行出资人职责，应当仅仅作为私法意义上的出资人，专司国有资本的监督管理，行使相应的股东权利。具体而言，国资委可以确定企业的董事会成员人选，任命部分监事会成员，享有对企业合并、分立、破产的决议权，对企业资产变更的监督权和决定权，以及积极开展国有资本运营和投资等权利，不应干预企业依法进行的自主经营。

　　除此以外，建议侧重对国有资本投资运营公司的章程、预算、发展战略等方面进行管理，从而间接调控国有企业，成为纯粹的出资人。同时，国资委应将其以往承担的公共管理职能归位于相关政府单位，加快“管人、管事、管资产”的硬监管模式向“管资本”的软监管模式过渡。

　　第二，要切实贯彻分类管控，厘清权责边界。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业划分为公益类和商业类，原因在于我国国有企业肩负了不同的功能，具备不同属性。公益类国有企业，主要负责国民经济和社会发展所必需的公共产品和基础设施。商业类国有企业中一部分企业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业，以引领和保持经济社会协调稳定为目标，如科技创新、生态环保等领域；另一部分企业处于竞争充分行业，以利润最大化为经营目标，企业产品具有同质性和可分性。因此，国资委对不同类企业实行分类改革、监管、评价，有利于提高改革的针对性、监管的有效性、评价的科学性。

　　具体而言，针对公益类国有企业，为保障社会效益的实现，国资委对其干预程度最高。就企业主营业务范围、投资经营方针、重大资产转让等事项都有权予以限制。针对商业类国有企业，国资委可将相关管理职能授权委托给国有资本投资运营公司，通过其对国有企业进行间接干预，从而发挥专业优势和效率优势。针对处于关键领域的商业类国有企业，国资委应对企业经营范围、资产变更、公司改制等重要事项进行约束限制，其他事项交由董事会予以表决，从而在保障特定战略目标得以实现的基础上，强化该类国有企业的市场属性和自主动力。针对处于充分竞争领域的商业类国有企业，国资委除公司法和公司章程规定的出资人职能外，不应再干预企业的决策和内部事务。

　　同时，还应配合国有企业混合所有制改革，积极引入民营资本，实现产权多元化，扶助其构建和完善现代企业制度。在各地的国有资产监管机构改革试点工作中，不乏成功经验。比如重庆市政府为明确国有资产监管重点，根据国有企业主营业务和核心业务范围，结合运营现状、实践作用和发展需要，将市属国有重点企业分为商业一类、商业二类和公益类，并通过列举的方式，明确了市国资委和两江新区管委会负责监管的国有企业范围，进而实施分类改革、监管、评价等。

　　第三，要协同推进配套改革，完善监督机制。加强对国资委的监督有利于避免过度干预、提高监管成效。在现行监管体制中，仅有政府作为国资委的宏观监督主体，并无实践意义上的监督执行主体，导致相关监督职能尚未得以落实。因此，立法机关应做好相关法律法规的立改废释工作，推进相关配套改革，将各级政府对国资委的监督作为一项工作职能，纳入行政体系之中，并明确下放给具体的执行部门，形成针对国资委的微观监督执行主体。

　　具体而言，该执行机构应依据政府授权，负责对国资委申请报批的事项进行审核，对国资委履行出资人职责情况进行识别和评估，并建立惩处制度，对违规行为进行处罚。同时，应构建相关的便民举报机制，鼓励社会组织和公民个人对国资委违规行为进行举报检举，对核查过程、处理过程、调查结论进行信息公开，保证监督的透明、公正和可问责性，从而发挥社会监督的约束作用。

　　（作者系西南政法大学经济法专业硕士研究生。本文指导老师为西南政法大学教授王怀勇）