完善城管执法的政策建议

  完善城管执法效果，至少可以从管理体制、制度建设、公众参与等多方面进行改进。比如：进一步制定和完善相关法规；利用现代信息技术，推进政务公开、网上审批办案、群众监督等。

□特约撰稿 刘升

　　党的十九大报告明确提出将“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。当前，我国处于社会转型期，由于受体制结构、组织制度、社会文化等限制，法治建设中还存在许多不完善的地方，比如部分地区城管执法人员存在“有法不依、执法不严、违法不究”现象。笔者认为，改变这种现状，完善当前城管执法效果，至少可以从管理体制、制度建设、公众参与等多方面进行改进。

理顺城市管理体制

　　首先，要完善条块领导下的齐抓共管机制。为解决目前城管执法中城管局和地方政府“双重管理”带来的管理冲突等问题，应进一步健全和完善当前城管管理体制。一方面，进一步落实城管局组织领导机制，明确城管局的领导内容和责任范围；另一方面，健全和落实以属地为平台的城市管理联席会议等相关制度，完善属地管理与城管部门的互动机制，强化属地统筹、协调、组织、指挥和监督职能的可操作性，最终形成城管局和地方政府有效衔接、齐抓共管的治理格局。

　　其次，要优化职能部门密切合作的协同机制。城管执法不是城管一家的事情，还涉及市政市容、工商、住建等多个单位和部门。为解决横向部门之间各自为战，配合不畅等问题，应进一步理顺城管执法横向系统中各环节：一方面，横向部门之间按照权责利一致的原则，进一步明确部门责任和边界。具体执法中可以实施联合执法，通过建立日常沟通协调机制，加强部门之间的信息交流、信息共享和协调配合，及时解决执法中出现的各种问题。另一方面，完善横向部门之间的监督考核机制。要改变城管在与其他部门打交道过程中的“弱势地位”，应该整合各部门的监督资源，形成监督平台，消除监督盲点，实现对执法流程的全方位监督，从而提高执法效率。

　　再次，要理顺基础管理与综合执法相配合的城管职能。为解决城管队伍内部管理体制不顺等问题，应在国家层面设立专门的城市管理部门，自上而下加强对城市管理工作的组织领导、业务指导和监督考核，制定出台专门的城市管理法规，科学界定并统一城市管理机构编制、名称、职能，设立详尽和可操作的执法流程，将市容市政、园林绿化、户外广告、建筑垃圾等管理职责与行政执法职责结合起来，构建“大管理，小执法”的综合管理体系，提高城管执法效能。

健全城管保障机制

　　笔者认为，过去城管执法中暴力抗法、阻挠执法人员执法事件频发，与立法不完善、部门配合保障力度不足等关系密切。自国务院原法制办推行相对集中行政处罚权试点以来，城市管理法规建设相对滞后，城管执法的法律基础不足，很多地方缺少具体的地方性法规。同时，现有的相关法律条款难以适应当前社会需要。这导致城管执法主体在执法过程中，不仅面临着执法相对人和社会的广泛质疑，甚至连城管执法者自己也质疑相关法规。

　　因此，建议进一步制定和完善相关城管法规，消除法规盲区，解决不同法规之间的抵触、矛盾。建立完善的城管执法保障机制，强化城管、公安、司法等部门联动联勤机制，以预防和打击妨碍城管执法的行为。最终通过科学制定全国统一的法典和适应各省、市的地方性法规和制度，为城市管理工作提供法律依据，形成一套完整的城管法律法规体系，提高城市管理规范化、法制化水平。

以多样化治理提高执法效果

　　城管的主要执法对象虽是“事”，但“事”背后是“人”。因此，要想真正解决城管的执法问题，仍需要从人出发，解决人的需求。

　　首先，要提升城管队伍形象。城管执法形象一定程度上取决于城管人员素质。目前受制于体制、结构等影响，城管执法队伍构成成分较复杂，部分人员不具备执法主体资格。这给城管队伍内部管理、对外执法均带来不良影响。笔者建议，依托专门机构，加强对城管执法业务培训，并健全常态化机制。同时，强化城管队伍执法日常化考核机制，确保执法人员熟知法律条款，严格依法办事。另外，进一步加强城管执法人员的思想政治和职业道德教育等。

　　其次，要实行源头治理和综合治理。当前，我国正处于社会急速转型期，容易因为群众的多元利益诉求而产生大量矛盾。比如：需要无照摊贩和不需要无照摊贩之间的矛盾等等。因此，政府要强化规划引领作用，将城市管理纳入城市发展规划当中，充分发挥规划在城市管理中的龙头作用，增强城市管理的前瞻性、规划性、计划性。同时，要针对性地建立源头治理机制，加强城管与市政市容、工商、规划、建设等前端管理部门的衔接，发挥其在规划建设中的疏导作用，从源头上减少违法违规行为的发生。此外，在管理方式上，要综合运用经济、行政、法律、教育等多种手段，形成管理合力。例如对相对人建立诚信档案，从而对屡次违规的相对人进行诚信处罚等。

　　再次，要推动信息化治理。针对城管执法点多面广、管理难度大等问题，可以通过信息化等方式进行处理解决。一是在执法现场中，对现场监控、投诉热线、综合巡检等管理技术和手段进行整合，建立资源共享的城市管理信息化指挥系统，对违规现场进行全程监控，构建网络化巡查体系，从而提高城管执法的透明度、有效性和快速反应能力。二是在执法处理中，借助高科技手段，大力整合管理技术和手段，加快建立城管执法网络系统，缩短案件办理过程，提高城管执法的案件处理效率。利用现代信息技术，推进政务公开、网上审批办案等，进一步整合各种相关网络信息资源实现融合对接，信息共享，方便公众查询和监督。

　　另外，要完善社会协同参与机制。改变过去在城市管理领域中政府大包大揽的格局，变内向封闭全能式管理观念为外向开放有限管理，激发社会参与管理的热情。要把传统以政府为单一主体的城市管理转变为政府主导，社会参与的现代城市管理上来，逐步建立起政府主导，非政府组织等社会公众多元化主体参与的城市管理主体结构，并且通过各主体间的合作、协商与资源共享，实现城市管理的多元化和有效治理。

　　（作者系社会学博士，贵州大学公共管理学院讲师）