探析基层行政执法人员被袭击的成因

　　今年全国两会期间，“全国优秀人民警察”杨蓉等全国人大代表提交了《关于在〈刑法〉中增加“袭警罪”的建议》，建议加快“袭警罪”的立法步伐。事实上，并不仅仅是民警面临袭警风险，其他包括城管、工商、食药等基层行政执法人员同样面临被相对人袭击的风险，应引起重视并得到保护。笔者认为，目前基层行政执法人员面临被相对人袭击的风险与当前法规制度保障不到位等问题息息相关。

　　第一，现有相关法规对袭击执法人员的行为认定困难。我国目前惩处袭击执法人员行为的罪名依据主要是“妨害公务罪”，此罪的量刑不但明显过轻，同时认定还非常困难。1.取证困难。“妨害公务罪”要想作为一种罪名成立，需要执法人员提供完整的人证、物证等现场证据链，而基层执法现场往往很混乱，即便是配备了执法记录仪等相关取证设备，依然会存在记录死角。如果执法是晚上、人流密集的室外场所等，则更加难以完整取证，且袭击执法人员的相对人通常都会故意躲避执法人员的取证，甚至故意破坏取证设备等。这些因素导致基层执法人员通常都难以提供完整的证据链，也就难以对袭击行为进行认定。2.证据要求高。执法人员进行证据收集和举证，需要花费大量时间、精力来寻找相关证据进行分析以组成完整证据链，缺一不可，从而增加了执法负担。3.门槛高。目前要达到“妨害公务罪”的标准，通常需要满足至少一个具体条件：（1）相对人对基层执法人员的危害必须达到法定上的轻微伤及以上标准。但这个标准并不容易达到，相对人平时对基层执法人员的辱骂、掌掴、推搡等不对执法人员构成可以检验的严重伤痕的行为实际上难以定性为“妨害公务罪”。（2）需要证明相对人的行为属于造成严重后果、很坏社会影响或明显阻碍基层执法人员执法的情况，但要证明这些后果同样需要有足够的证据材料，而这些材料的提供则又需要依赖其他多个部门的支持，其中又会涉及部门利益、部门权限和部门配合等问题，从而让定性变得非常困难。鉴于此，基层执法部门和人员在受到相对人普通伤害面前大多会因为认定太困难而不得不放弃追究责任。

　　第二，现有相关法规对执法人员保障范围有限。1.“妨害公务罪”的保护群体主要是针对有公务员编制的执法人员，造成大量事业编制和没有编制的协助执法人员难以得到有效保障。实际上，目前我国基层执法人员中有大量的事业编制和没有编制的协助执法人员，他们对基层执法起到重要作用，但他们同样需要相关法规的保护。2.目前法规只能部分保障对基层执法人员造成直接身体伤害的“硬伤害”，而对威胁、恐吓、身体搂抱，甚至是传染病等“软暴力”“软伤害”则难以鉴定，更缺乏保障。3.目前法规只能部分对执法人员进行人身保障，而对执法人员的物质财产等则缺少保障，对很多相对人故意破坏执法人员汽车等私人财物的情况则难以监管。4.目前法规只能保障执法人员在执法工作时间和执法过程中产生的部分伤害，而对执法人员在下班之后或其他非上班时间，甚至离职、退休之后所遭受相对人跟踪、辱骂、身体报复等情况则都缺乏保障；5.目前法规只能是针对执法者本人的部分保障，而相对人对执法者的父母妻儿等其他家庭成员的各种伤害则缺少保障。

　　第三，现有相关法规对袭击基层执法人员的行为处罚太轻。因为采用“妨害公务罪”的认定比较困难，所以现实中对基层执法人员的袭击大都很难通过定罪的形式来惩处，只能按照“扰乱社会秩序”处罚进行行政拘留。但行政拘留通常只有7天左右。

　　笔者认为，这些问题的存在，既增加了相对人袭击基层执法人员的信心，也降低了基层执法人员严格执法的积极性，甚至导致部分基层执法人员因为担心遭到相对人的袭击报复，在工作中“有法不敢依，执法不敢严，违法不敢究”。因此，应加快构建完善的法规制度和良好的执法环境，保障基层执法人员的执法安全。

　　（作者系社会学博士，贵州大学公共管理学院讲师）