多元主体应参与“全过程监管”

  编者按：近日，湖北武汉颁行《武汉市未成年人保护条例》，规定视频直播网站聘请未成年人担任主播或者为未成年人提供主播注册通道，应当征得未成年人的父母或者其他监护人的同意。该举措引发热议，本报特邀学者探讨。

——试分析《武汉市未成年人保护条例》第48条第4款

　　近年来，网络直播发展迅猛。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《中国互联网络发展状况统计报告》，2017年我国网络直播用户规模达到4.22亿，年增长率达到22.6%。根据新浪微博数据中心发布的《2016年直播行业洞察报告》，2016年底全国共计产生了200余家直播平台，其中11岁至16岁的网络主播占到总数的12%。

　　越来越多的未成年人参与到直播当中，如何规范、引导这一现象成了严肃的社会治理问题。2016年4月，北京市网络文化协会携同百度、搜狐、爱奇艺、乐视、优酷、六间房等20余家从事网络直播的主要企业发布了《北京网络直播行业自律公约》。《公约》明确提出“不为18岁以下的未成年人提供主播注册通道。”但行业自律公约的约束力较弱，未成年人依然可以注册直播账号。

　　2018年2月，湖北武汉市颁行了《武汉市未成年人保护条例》。其中条例第48条第4款规定，视频直播网站聘请未成年人担任主播或者为未成年人提供主播注册通道，应当征得未成年人的父母或者其他监护人的同意。对于武汉市的做法，众说纷纭。有观点认为，通过立法的形式对未成年人担任主播作出规定，比行业自律公约具有更强的约束力，有利于维护未成年人的合法权益。但也有观点认为，武汉市的做法不能完全解决网络的跨地域性等问题，建议在对未成年人保护法进行修订时，将这一条款上升为国家法律。

　　分析《武汉市未成年人保护条例》第48条第4款，首先需要界定“网络直播”的法律性质。如果网络直播平台和未成年人之间具有雇佣关系，那么网络直播就受《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国未成年人保护法》的约束。而这两部法律均禁止用人单位招用未满16周岁的未成年人。尽管根据国务院《禁止使用童工规定》第13条：“文艺、体育单位经未成年人的父母或者其他监护人同意，可以招用不满16周岁的专业文艺工作者、运动员。但网络直播公司显然并不属于“文艺、体育单位”，这些未成年网络主播也并不是“专业文艺工作者、运动员”。因此可以说《武汉市未成年人保护条例》对“视频直播网站聘请未成年人”这种情况的规定反而有些失于宽松了。而如果网络直播公司和未成年人之间并不存在雇佣关系，那么就变成了另外的社会治理问题——未成年人能否进行自主的网络直播行为。对这一问题的回答主要有三种：全面禁止、全面允许、有条件允许。武汉市选择有条件允许的治理策略。其立法用意应该是将非雇佣关系的网络直播类比为民法中“无限人”（无民事行为能力和限制民事行为能力）的民事行为。

准入管理在执行中会打折扣

　　可是，如果从治理措施分类的角度讲，无论是自律公约还是武汉市的条例，也包括未来可能修订的未成年人保护法，对于未成年人从事网络直播活动，采取的治理思路大多落在了“准入管理”上，关注的焦点在于未成年人是否有资格从事网络直播活动。尽管准入管理模式能够从源头上对未成年人从事网络直播进行约束，但这一思路对于网络直播的有效治理而言，只是必要条件，而非充分条件。

　　一方面准入管理的实际绩效在执行中会打折扣。全面允许的治理策略在现实生活中不具备可行性，这相当于放任自流的治理方式，并不符合现有社会治理的要求。有条件允许的治理策略也会出现“绕开走”的情况，一些未成年人会虚构家长的同意。即使是采取全面禁止的治理策略，也会有很多未成年人通过虚构信息获得注册账号，或者借用他人的账号从事直播活动，辨识这其中的真伪对直播平台而言难度很大、成本很高。

  另一方面，即使实现了有效的准入管理，也并不能保证未成年人直播的内容就符合现有的法律法规和社会道德规范，家长或其他监护人同意并不等于所有直播内容都能得到有效审查，也并不等于直播的内容正确。这是不同的治理问题，需要采取不同的治理措施予以规范。因此对于网络直播的有效治理而言，除了准入管理之外，还需要强化内容监督和末端矫正。

可引入“全过程监管”模式

　　2018年3月5日，李克强总理在政府工作报告中针对儿童托育工作，提出了“全过程监管”模式。事实上这种治理模式不仅可以应用到儿童托育工作，也可以用到对未成年人网络直播的治理当中。

　　全过程监管包括三个不同但连续的内容，一是源头治理。在未成年人参与网络直播问题上即表现为前面所讲到的准入管理，未成年人能否从事网络直播活动，从事网络直播活动需要具备怎样的条件和审核程序。这一点是立法问题，各地可以进行地方性立法，在条件成熟时进行全国人大立法。二是过程控制。在网络直播问题上即表现为进行直播内容监管，保证直播内容传播正能量。这一点可能要比源头治理/准入管理更为重要。如果对于未成年人网络直播活动采取有条件允许的准入管理，那么接下来就是对这些未成年人的直播内容进行监督和规范，杜绝未成年人为了吸引观众而直播一些违背身心发展阶段的负面内容，更不允许出现色情、暴力、恐怖、邪恶的直播内容。三是末端矫正。对于出现问题的能够及时予以处理或处罚，对于那些虚构家长同意或传播负面、非法内容的未成年主播，可以封闭其直播账号、进行处罚或教育，使网络直播回归正常渠道。做好末端矫正就需要网络直播公司、行政执法部门以及观众能够进行有效的监管和举报。

　　此外，还需要配套宣传教育工作。毕竟网络直播是典型的商业行为，资本的逻辑、家长的功利心态左右着孩子的成长。在这个过程中，未成年儿童过早地为经济利益做一些吸引流量的行为，对孩子的人身安全、心理健康都会造成不利影响，违背儿童的正常发展。全过程管理更多的也只是对现有格局的承认和应急之策。整个社会，特别是学校以及家庭还是应该加强对未成年人价值观念的引导，这样做并不是否定网络直播的价值，而是需要让儿童树立起更加长远的目标，鼓励、引导未成年儿童认真学习，提高自身的综合素质，在以后的工作中为社会创造出更大的价值。

　　事实上随着现代化进程的不断推进，社会问题会逐渐地复杂化，正如乌尔里希·贝克在《风险社会》当中对现代社会的判断一样，“我们生活在文明的火山口上”，一方面接受了现代社会的先进成果，另一方面也会在先进成果中出现社会失范、无法管控的风险。对于先进成果带来的社会治理问题，就将是全面而复杂的过程，需要多元主体参与，需要进行全过程监管。

　　（作者系清华大学社会科学学院博士研究生）