浅析检察机关提起行政公益诉讼举证责任分配

　　举证责任是指原、被告等当事人之间发生争议的事实，在没有证据或者证据不足而难以查明案件事实的情况下，由谁承担案件的败诉后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第34条第1款规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据这一规定，在一般的行政诉讼案件中，由作为被告的行政机关对其作出的具体行政行为承担举证责任。但对于检察机关提起行政公益诉讼时举证责任该如何分担，法律却没有明确规定。行政公益诉讼作为一项新兴制度，其举证责任如何分配，不仅关系到案件事实的认定，左右着裁判的结果，还会直接影响行政公益诉讼功能的发挥和制度的命运。

　　当前学界对检察机关提起的行政公益诉讼举证责任的分配主要有两种不同看法：一种观点认为检察机关作为原告提起行政公益诉讼既然被写进了行政诉讼法，那么就应当适用行政诉讼法所确立的举证责任倒置原则，即由被告承担举证责任；另一种观点则认为行政公益诉讼相对于传统行政诉讼而言存在特殊性，它是由代表国家利益的检察机关作为原告向法院提起公益诉讼，原被告均为国家机关且双方所处地位对等，同时检察机关在起诉之前须有充分证据予以支撑。因此，在整个行政公益诉讼中检察机关应承担举证责任。从行政公益诉讼的司法实践来看，如果让检察机关或者行政机关单独承担全部举证责任显然不太合理。探讨行政公益诉讼举证责任配置的合理性，需要从司法实践入手并结合相关法律规定加以探析。

检察机关承担的举证责任

　　最高人民检察院通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第45条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项承担举证责任：1.证明起诉符合法定条件；2.人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；3.其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。”在前述规定中，很明显只有第二项规定相对明确，第一项和第三项的规定相对模糊。

　　结合司法实践及以上规定，笔者认为检察机关应就如下事项承担举证责任：

　　一是诉讼主体资格的证明。这是前述第一项规定所隐含的证明事项，起诉符合法定条件首先须主体合格，在提起行政公益诉讼时，检察机关应对其适格诉讼人身份予以证明，亦即提起公益诉讼的检察机关应证明自己具有正当授权，且该案属于自身管辖范围。

　　二是损害事实。检察机关提起行政公益诉讼，是因为某一具体行政行为造成了国家和社会公共利益的损害。例如,山东省庆云县人民检察院因该县环保部门不依法履行职责，使企业排放的大量污水造成环境污染，故依法向庆云县人民法院提起行政公益诉讼。在该案中检察机关需要证明造成环境污染的损害事实已经成立，若没有损害事实，诉讼的前提条件将不复存在。

　　三是诉前程序已履行的事实。亦即前述第二项的规定，在提起行政公益诉讼之前，检察机关应先行向行政机关提出检察建议，若行政机关拒不纠正违法行为或拒绝履行法定职责，此时检察机关方可提起诉讼。因此，检察机关提起行政公益诉讼时需要证明自己已经履行了相关诉前程序，并提供检察建议书送达回执单等证据。

　　四是行政机关法定职责与损害事实之间的因果关系，虽然行政机关的法定职责已由法律明确规定，但出于对行政公益诉讼严谨性的考虑，提起诉讼的检察机关还需依职权调查取证，并且需要证明损害事实是在行政机关法定职责之内造成的且二者之间具有因果关系。是因超越法定职权违法行使权力，还是因不履行法定职责、消极不作为而造成国家、社会公共利益的损害，这些事实检察机关都应查清。

行政机关承担的举证责任

　　行政公益诉讼虽不同于传统行政诉讼，但其本质仍然属于行政诉讼的范畴。因此，作为被告的行政机关对被诉具体行政行为仍然需要承担一定的说服责任。具体而言，行政机关应从是否违法行使职权、是否消极不作为、是否超过起诉期限三方面承担举证责任。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”亦即若检察机关有证据证明行政机关滥用职权或者违法作出的具体行政行为侵害了国家、集体利益，那么行政机关就应当举证证明其具体行政行为合法且有法律依据。

　　如果是因为行政机关消极不作为导致国家、集体利益被侵害而被检察机关提起诉讼，那么行政机关应就为什么不履行职责承担举证责任。只要客观上造成了公共利益的损害或者存在损害公共利益的隐患，则行政机关的作为或不作为就涉嫌违法，行政机关主张其合法就要为此提出充分合理的证据。

　　此外，《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》第4条规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”因此，若行政机关认为检察机关提起的行政公益诉讼已经超过起诉期限，则需要承担说服责任。

　　（作者分别系重庆大学法学院副教授、硕士研究生）