环保立法的“济宁实践”

    自2015年8月1日被赋予地方立法权以来，山东省济宁市结合自身实际情况，将立法重点放在环境保护方面，开展了地方立法的“济宁实践”。

  从立夏到处暑，近20次实地调研，数百次电话沟通，十易其稿，宋俊博和他的团队终于完成了《济宁市大气污染防治条例》的起草工作。受山东省济宁市政府法制办和济宁市环境保护局邀请，2016年夏天，北京德恒（济南）律师事务所高级合伙人宋俊博和团队的7名律师，参与了济宁市地方立法工作。这一《条例》最终于2017年1月1日正式施行。

  回忆起上述立法项目，即便是有着18年律师工作经验的宋俊博，也认为是一场“攻坚战”。11月27日，他向民主与法制社记者介绍，“地方性立法，既要结合当地特点‘接地气’，也要将地方一些好经验，落实到法律条文之中。”

  济宁市政府法制办党组书记、主任陆亚东对此深以为然。陆亚东表示，自2015年8月1日被赋予地方立法权以来，济宁市结合自身实际情况，将立法重点放在环境保护方面，展开了地方立法的“济宁实践”，为环保治理和城市环境质量提升提供了法制保障，2017年1—9月份，济宁市PM2.5浓度、改善率、空气质量综合指数三项指标均居京津冀“2+26”通道城市第1位。

立法“剑指”环保

  济宁是典型的煤炭资源型城市，也是全国重要的火电、煤化工产业基地。煤炭储量150多亿吨，年产原煤8000多万吨，燃煤总量4860万吨；火电企业38家，总装机容量1025万千瓦。产业结构偏重，长期困扰着济宁市的发展。每年多达5300万吨、占山东省60%的燃煤量，给济宁的生态建设和环保工作带来巨大压力，济宁老百姓一度为雾霾天所苦。

  如何实效治污、智慧治污，探索传统资源型城市的智慧转型是摆在济宁市政府面前的一道难题。作为京津冀“2+26”通道城市之一的济宁市，实施生态突破战略势在必行。在这一背景下，济宁市委市政府积极推动立法，以建立环境保护长效机制，捍卫蓝天碧水。

  2016年，济宁市法制办制定了市政府五年立法规划和年度立法计划，把立法工作的重点放在环境保护立法方面。

  济宁市法制办立法科科长王广忠见证了立法建议征集、立法工作小组成立、立法资源梳理以及法律出台的全过程。他介绍，为提高立法质量，在整个立法过程中，济宁市既注重引入高端智力支持，听取专家教授意见，也邀请律师全程参与，实行专家论证，坚持“问政于民、问需于民、问计于民”，高度重视民意表达，着重体现地方特色，使立法在实际执行中具有针对性、可操作性。

  济宁的这一做法与山东大学法学院教授肖金明的观点不谋而合。肖金明表示，“立法的价值和技术规范——民主立法不仅要反映民意，更重要的是强调人民在地方立法中的主体性。”

  2016年，在济宁市民的深度参与下，该市相继出台了《济宁市大气污染防治条例》《济宁市城镇容貌和环境卫生保护条例》《济宁市泗河保护条例》《济宁市水功能区保护管理办法》。不仅如此，2017年的立法工作也在有条不紊进行中，《济宁市烟花爆竹燃放条例》《济宁市绿化条例》《济宁市城市河道管理办法》《济宁市餐厨废弃物管理办法》，也将陆续接受济宁市民的“检阅”。

  陆亚东表示，这些地方立法项目，为环境保护提供了法制保障，对于防治大气和水污染，保护和改善环境，保障公众健康，推进生态文明建设具有重要意义。

监管启动“大数据”

  立法并非一蹴而就。抓住问题的“牛鼻子”，成为济宁人的首要工作。“立法难点在于各部门权责的划分。”济宁市环保局政策法规科科长刘利文介绍，就大气污染防治工作而言，涉及交通、城管、煤炭、工商等20多个部门，其中既有交叉又有空白，推诿扯皮现象时有发生。针对这一状况，济宁市在制定《济宁市大气污染防治条例》时，确立了两条主线——一是排放大气污染物的单位和个人都有义务落实大气污染防治主体责任；二是建立政府主导、企业主体、行业监管、部门协同、公众参与的综合治理模式。

  针对该市大气污染防治工作中存在的突出问题，《条例》规定了一系列的监督管理制度，既强化了大气污染防治目标考核也完善了责任追究机制。“其中，网格化环境监管起到了显著的效果。”刘利文介绍，“以一个乡镇管理服务区为一个子网格，不超过10平方公里和1万人，每个子网格配备一名专职网格员。”

  目前，全市已经设立了市级综合监管平台1个、县级环境监管网格14个、乡镇网格162个，配备专职网格员918名。“近千名网格员成为网格化监管的‘触手’，遍布济宁城乡，在‘大脑’的指挥下，发现问题、解决问题。”刘利文表示。刘利文所说的“大脑”，指的是济宁建立的“互联网+环保”智慧环保平台。

  平台模式下，管理人员可在指挥中心对重点环保问题进行现场调度，在线督办，线下网格员在十分钟之内赶赴相应地点，进行整改并上报结果。通过政府、企业、社会的多方协作，2017年1月，投入资金2.4亿元的济宁智慧环保平台正式运行，在全国首创“城市大气环保管家”决策支撑体系，建立动态更新的排放清单云平台管理系统。

  济宁人对此深感自豪：“互联网+环保”的新型环境监管体系，以“大数据”为支撑，360度无死角智能监控, 彻底转变了以往“人海战术”执法监管模式，开启了济宁政府环保数字监管时代。

  智慧环保平台显示，今年1-9月份，济宁市PM2.5浓度为53微克/立方米、同比改善25.4%，环境空气质量综合指数为6.17、改善13.1%，优良天数、蓝天数分别增加14天、10天，达到149天、196天；PM2.5浓度、改善率、空气质量综合指数三项指标均居京津冀“2+26”通道城市第1位。

结合“历史与现实需求”立法

  2500多年前，子在川上曰：“逝者如斯夫，不舍昼夜”。懂得地理和历史知识的山东人都知道，这条被孔圣人生出感慨的“川”正是泗河。

  2017年1月1日，一部关于泗河的地方法律——《济宁市泗河保护管理条例》正式施行。济宁市800多万群众，从这个《条例》中发现，市、县、乡等沿河行政区域主要负责人一起领到了新的“头衔”——泗河“河长”，济宁市委书记王艺华、济宁市长傅明先任泗河“总河长”，共同负责泗河的水污染防治问题。

  “一条泗水河，半部华夏文明史。”济宁市水利局水资源办公室水质监测科科长郭德伟介绍，泗河是山东省中部较大的河流，又名泗水。不同于其他河流的“一江春水向东流”，泗河水从东流到西，干流长159公里，流域面积2361平方公里。河流经过的曲阜市和邹城市，诞生了“孔子”和“孟子”两位圣人。

  流淌不息的泗河，见证了中国文明的发展与进步，它的治理和防治，引发国人关注。因此，济宁市被赋予地方立法权后，民众呼声最高的就是“泗河立法”。

  《条例》共分八章五十八条，主要对保护管理职责、规划与开发、河道保护、防洪安全、水资源管理等方面进行了规范。通过地方立法推行“河长制”，突出规划管理与开发利用，强化雨洪资源的统一调度，明确了水权转让等制度。和所有参与《条例》制定的济宁市民一样，陆亚东认为，该《条例》结合历史和现实需求管理保护泗河，对济宁市的经济发展和文化传承都有十分重要的意义。

  济宁的这一立法实践，也印证了北京大学教授姜明安的说法，“扩大地方立法权，是充分深化地方改革的迫切需要”。在他看来，生态环境保护、城市建设、历史文化保护等许多城市管理中的问题，都需要靠立法来保护。

  无论是大学教授还是律师专家，无论是政府法律工作者还是普通民众，都有最淳朴的追求，那就是，让公平正义的法治光芒，照耀社会的改变与进步。

  受法国大使馆的邀请，宋俊博律师将这一理念，带到了中法环境月活动中，他在全体会议上做了《律师环境法律业务实务》的主题演讲，讲到了中国法律人围绕环境所做的努力，也讲到了中国的地方立法实践。与会的国外专家学者，对这位来自中国的法律人报以热烈的掌声。他们借由宋俊博的讲述，将掌声也送给今时参与地方立法实践的法律新生代。