推动“租售并举”应颁布《住宅法》

　　党的十九大报告中指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度，让全体人民住有所居。”它为新时代中国房地产市场发展与住房保障制度的完善指明了方向。

　　笔者认为，发展房屋租赁市场，建立销售、租赁并举的住房市场，保障公民基本型、发展型住宅权，将成为我国房地产市场调控、建立长效机制的重要内容之一。在此背景下，我国亟待探讨《住宅法》立法问题。

“租售并举”非“租购同权”

　　“租售并举”与“租购同权”是两个不同的概念。“租售并举”规范住房租赁市场发展，促进我国房地产市场由原来“出售”为主向“租售”并举转变，弥补住房供应市场单一化的不足。它强调对过去“重售轻租”住房模式的纠偏。“租购同权”指政府为住房人提供的公共服务权，即房屋所有权人、承租人，都享有落户、子女入学资格、社会保险、医疗保险等待遇。两者的宗旨、目标并不完全相同。

　　当前，我们要实现“租售并举”，在市场、体制、政策等方面仍存在一些障碍，如租赁住房建设融资难，房屋出租开发商回收成本、实现利润周期长等。又如，政府是否可以划拨土地给民营房地产开发商，用以建设保障型租赁房？一般情况下，政府划拨土地的使用以公共利益为界，实践中通常由公有制房屋企业承担保障房建设。再次，政府的公租房建设与现在的发展住房租赁政策，在实现目标上是否会重合，甚至将政府责任转嫁到企业和社会？

　　笔者认为，政府在推进“租售并举”、培育住房租赁市场过程中，负有保障责任。比如，政府可以搜集并向普通民众提供充分的住宅市场信息；以出租方式向居住弱势家庭提供一定品质以上的“公租房”；保障租赁房屋质量与配套管理、服务设施达到一定品质；配置与保障性住房建造模式匹配的住宅补贴方案等。

　　在具体举措上，政府可以提供土地、规划设计、兴建，制定准许房地产开发商依据成本价格出售的政策，以及为符合申购资格者提供优惠利率的贷款政策等；政府贷款给住房租赁公司或开发商自建（由政府给予贷款，住房租赁公司提供土地，自行兴建管理维护）；奖励住房租赁公司或开发商投资兴建（由政府奖励住房租赁公司或开发商自备土地、规划设计、兴建符合政府规定价格上限并出售的住宅；对符合资格的申购者，提供优惠利率贷款）；推动普通租房人贷款自购（由政府补贴利息以协助收入较低住户购置市场住宅）；辅助修缮住宅贷款（由政府提供优惠贷款协助符合资格住房租赁公司或开发商修缮或修建的住宅）；辅助住宅设施设备改善等。

　　对于一、二线城市，政府可通过城市机制创新，对存量土地进行二次开发，盘活城市低效用地；可以通过改善住房功能、发展新兴产业地产、医疗、养老、旅游、中小企业地产和租赁市场（构建综合租赁体系），以旧改、扩容和货币化补贴的方式，增加住宅供应、减税降费，化解房地产库存。还可以创新先租后让、租让结合、协议出让、地役权、复合利用、集体经营性建设用地入市等新型用地方式，解决城市租赁住房筹措建设与有限土地供给之间矛盾。

立法保护住房人租赁、住宅权

　　当前完善住房保障制度，应注重价值目标上的统一协调，明确“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的思路。政府加大保障性住房建设力度，增加普通商品住房有效供给，调整供给结构；应以租赁型住房为主体，通过规范性立法设置更精细化的住房保障梯次化的认定标准，配置以同样精细化的梯次性救济标准，使救济水准准确匹配救济对象，保证公共保障资源效用的最大化。

　　笔者认为，我国当前亟待制定《住宅法》，调解住房市场供给。《住宅法》的宗旨是保基本，即建立与经济发展程度相适应并为社会主流所认知为体面的人居住宅。鉴于不同主体所需住房“质”与“量”不同，应以一般等价物（货币）来取代非一般等价物（房屋）。同时，对保障资源进行精细化梯次配置，既不过低，也不过度，从而实现住房保障领域的“精准扶弱”。

　　我们可以根据保障对象的居住现状与实际需要，设置梯次性开放式的保障种类，且各种类实行年度动态进出机制，保障种类以租赁房为主。可以规定保障住房弱势群体必须同时满足两个条件：一是大量可用于出租的房源存在；二是房租具有可支付性。国家利用公共财政补贴住房弱势群体（其在市场上合理房租中不能承担的那部分，或超出保障范围的市场价部分）。

　　这种补贴机制，表面上看是政府发放货币补贴替部分群体支付租金，但它有效提高了受保障群体的支付能力，刺激了公共租赁住房的需求，能有效推动住房租赁市场发展，提高政府福利的运行效率。当然，我们还可以借鉴台湾地区的做法，主要从建造计划、规划用地、住宅种类及其分配与管理、申请标准与程序、优惠措施、违规罚则等事项，对租赁性保障房做出全面规定。

　　目前，我国住房租赁业正迎来一个黄金发展期，一些民营企业也愿意参与。但一些法律障碍亟待处理，如《合同法》规定的20年租赁期限；“重复收税（租赁公司从业主手中拿到房源，业主要交税，租赁公司再转租，还要交税）”问题；部分民营企业利用“城市更新用地”“盘活低效用地”等政策，拿地自建长期持有、出租，异化为公司发行债务与上市等。因此，应鼓励民间资金参与保障房建设、维护与经营管理，并在用地供给与规划、资金与税费等方面给予适当优惠。

　　笔者认为，《住宅法》对住宅经营管理、居住品质及配套设施建设等事项的规定，应具有超前意识，以保证该类房屋在居住品质、配套人文与自然环境等方面保持一定年限的前瞻性及可持续性。

　　（作者系法学博士，华南理工大学法学院讲师）