要明确特殊劳动关系的法律适用

　　日前，人力资源和社会保障部就《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。笔者认为，与现行法律规定比较，《征求意见稿》扩大了适用范围，比如中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织及其职工应当参加失业保险，对有雇工的个体工商户及其雇工是否参加失业保险由省、自治区、直辖市人民政府根据本地情况确定。从《征求意见稿》术语的使用及人社部相关说明来看，参加失业保险仍以劳动关系为前提要件。就意见稿的适用范围问题，笔者认为，应该明确有关国家机关和在国家机关工作人员、事业单位和在事业单位工作人员等特殊劳动关系中的法律适用问题。

　　首先，是有关国家机关和在国家机关工作人员的法律适用问题。国家机关工作人员主要指公务员。我国《公务员法》中规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”被辞退的公务员，可以根据国家有关规定享受失业保险，但是迄今并没有相应国家规定予以对接。笔者认为，公务员是否纳入《征求意见稿》的调整范围或另行立法规定？这一问题需要明确。

　　许多人知道，在国家机关工作的人员除了公务员外，还有与国家机关建立劳动关系的劳动者。我国《劳动法》《劳动合同法》中均明确规定国家机关可以成为“用人单位”，与劳动者建立劳动关系，签订劳动合同，而《征求意见稿》并没有涉及国家机关和与其建立劳动关系的劳动者参加失业保险的内容。笔者认为，基于劳动关系的存在，这些劳动者应当纳入失业保险的覆盖范围。在修订完善过程中，《征求意见稿》应对此进行规定。

　　其次，是关于事业单位和在事业单位工作人员的法律适用问题。《征求意见稿》第2条规定沿用了现行条例中使用的“事业单位”及其“职工”的用语，此处的“职工”仅指与事业单位签订劳动合同的劳动者，还是包括所有在事业单位工作的人员？与原条例制定颁布时期相比，目前，我国事业单位的现实情况已发生很大变化。近年来，随着我国事业单位改革的不断深入，事业单位工作人员失业风险同样存在。事业单位的工作人员不仅有与事业单位签订了劳动合同的“职工”，更多的是与事业单位签订“聘用合同”的人员。

　　2002年，原人事部发布的《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》中提出事业单位“试行人员聘用制度”，签订“聘用合同”，“受聘人员与所在聘用单位的聘用关系解除后，聘用单位要按照国家有关规定及时为职工办理社会保险关系调转手续，做好各项社会保险的衔接工作”。如何衔接，法律法规没有明确规定。根据2014年国务院颁布的《事业单位人事管理条例》规定：事业单位与工作人员订立聘用合同；签订聘用合同的人员是“人事关系”；事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。伴随着事业单位改革的推进，与事业单位签订聘用合同的工作人员成为失业保险所覆盖的人员是大势所趋。因此，笔者建议，应将事业单位的所有工作人员纳入失业保险的覆盖范围。

　　另外，还有非全日制用工方式下的用人单位和劳动者的法律适用问题。原条例的覆盖范围以全日制劳动关系为基础，并没有对非全日制用工方式下劳动者的失业保险作出规定。2003年，原劳动和社会保障部发布的《关于非全日制用工若干问题的意见》中对非全日制用工的基本养老保险、基本医疗保险和工伤保险作出了安排，但没有涉及失业保险，而《劳动合同法》中已明确肯定了非全日制用工方式下用人单位与劳动者之间形成的劳动关系，需签订劳动合同。

　　《征求意见稿》中，使用的是“用人单位”和“职工”的术语，并没有对用工方式加以区分，或对非全日制用工的失业保险做特殊处理的内容。笔者认为，修改完善时，应当在条文中明确规定有关非全日制用工方式下的劳动者失业保险内容。在具体内容上不仅仅局限于是否将非全日制劳动者纳入覆盖范围，还要从预防失业、促进就业的角度出发，通过非全日制劳动者自愿缴费的方式，将其纳入到覆盖范围之中。同时，在失业劳动者通过非全日制用工方式重新就业后，可以调整其领取失业保险金的额度，而不是完全停止，从而发挥非全日制这种灵活用工方式本身所具有促进就业和预防失业的功能。

（作者系中国社会科学院大学副教授）