民警专职化可缓解“案多人少”矛盾

　　据媒体报道，沈阳市公安派出所启动职能改革，自2017年7月31日起不再负责侦办刑事案件，不再负担大型事件和活动的安保、执勤任务，社区民警实行专职化。这使“公安派出所能否侦办刑事案件”问题再次进入公众视野。笔者认为，这些改革在一定程度上可以缓解“案多人少”的矛盾，但也应当提升刑警的数量和质量、提升信息化水平等，否则改革仍会面临巨大困难。

顺应派出所法律定位调整

　　任何一项改革都与特定的社会背景有关，沈阳公安派出所职能改革也不例外。总体来看，该改革与公安派出所法律定位的调整及法治要求提升有重大关联。

　　首先是公安派出所法律定位的调整。按照2005年公安部印发的《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》，公安派出所主要承担辅助侦查职能，但实践中则成了刑事案件的主要侦查机关。比如：最高人民检察院侦查监督厅元明副厅长调研后发现，江苏南京市公安局基层派出所办理的刑事案件占全部刑事案件的80%；四川攀枝花市这一比例为71%，中心城区派出所比例高达83%；四川成都市成华区这一比例为75%。

　　当侦查工作占用公安派出所大量精力时，由其承担的其他法定职责就难以完全履行。因此，沈阳市公安局在阐述派出所改革的理由时着重强调“将原来牵扯精力，占用警力的刑事案件办理及大型活动安保、执勤等任务将从派出所工作中剥离……公安派出所将有更多时间和精力投入到辖区和居民群众中来。”由于派出所法律定位再次向社会治安、防控方向偏移，因此沈阳公安启动了相应改革。

　　其次，法治要求的提升。虽然沈阳市公安局并未明确阐述此次改革的原因，但它也是其剥离派出所侦查职能的一项重要原因。党的十八大以来，党和国家高度重视法治的作用。中央印发的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》明确提出“着力建设法治公安，确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力”。《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》提出要“建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制”。沈阳市将侦查职能重新交由专业警种负责，不但可以充分发挥专业警种的特长，在一定程度上也有利于实现法治化要求。

改革需注意三大问题

　　从公安派出所职能改革发展历程来看，沈阳市公安局剥离派出所侦查职能并非其首创，先前也曾出现过类似改革。比如：公安部在1997年就有淡化公安派出所侦查职能的做法，2005年后也在部分地方试点“片区刑警大队体制”，将派出所侦查职能交由片区刑警大队负责。但改革的成效似乎并不明显。因此，笔者认为，沈阳市公安派出所职能改革需要注意以下三大问题：

　　第一，公安派出所仍然承担一定的侦查职能。沈阳市改革虽然总体上剥离了公安派出所侦查职能，但从沈阳市的规范来看，派出所在部分案件中仍需承担一定侦查职能。比如：沈阳市公安派出所对于治安转刑事的案件行使侦查权，还需要为各警种部门侦破辖区案件提供线索工作等。这种保留也是要充分利用公安派出所在收集线索方面的优势，从而实现快速破案。

　　第二，完善刑事案件的移送协调机制。1997年公安派出所职能改革失败的原因是多方面的，但其中一个很重要的原因是没有建立良好的刑事案件移送协调机制，公安派出所不愿意承担侦查工作。从沈阳市要求公安派出所为各警种部门侦破辖区案件提供线索工作的规定来看，沈阳市这次改革也注意到移送协调机制的建构问题。当然，这一协调机制运行效果究竟如何，仍需静观其实效。

　　第三，完善配套机制的建构。来自中国国家统计中心的数据显示，1996年全国公安机关刑事案件立案数1600716件，2005年增长近2倍。2016年全国公安机关刑事案件立案数7174037件，是2005年数字的近1倍。因此，沈阳市完全剥离派出所侦查职能必须要建立完善的配套机制。从沈阳市改革意见来看，此次改革是公安改革的一个部分，沈阳市还在推进城区专业化巡逻防控改革、扁平化勤务指挥机制改革等。这在一定程度上可以缓解“案多人少”的矛盾。

（作者系法学博士、南开大学法学院讲师）