基层警务改革的关键在于提升效能

  编者按：近日，媒体报道称，沈阳公安派出所自今年7月31日起不再负责侦办刑事案件，不再负担大型事件和活动的安保、执勤任务，实行社区民警专职化后，全市可防性案件发案率同比下降16.61%。本报特邀学者探讨。

　　公安机关是维护社会公共安全的重要行政机关，其职责范围极广，涉及人民群众生活的方方面面。随着我国改革开放进一步深入，社会转型逐步加快，社会治安形势不断发生着变化，人民群众对公安机关的期望值也逐步提高。然而，受制于警力不足以及资源配置方面的局限性，公安机关的综合治理能力与社会经济发展水平和人民群众的期盼之间的矛盾日益凸显。这在基层警务人员身上表现的尤为突出。一方面，基层民警加班加点，工作超负荷；另一方面，群众反映“见警率不高”、社区民警时有时无。

　　笔者认为，要解决上述矛盾，警务运行机制改革势在必行，基层警务改革是整个警务改革工作的重点和难点所在，提升效能是基层警务改革的题中之义。

要科学界定警察职责范围

　　20世纪90年代，“有困难、找民警”的口号逐渐流行起来，在很多人心目中，公安机关“事事都管”，凡事都可以拨打110求助。但警力资源是有限的，如果事事都管，必然事事都管不好。近年来，全国多地的110接警中有半数以上为无效报警。“全能型”的职责定位令公安机关身陷大量非警务工作中，造成警力资源，特别是基层警力资源的浪费，严重制约了公安机关在本职工作中的效能提升。针对此问题，河北省在全国率先施行非警务报警与公共服务平台分流对接改革。自2016年5月1日起，当地110只受理刑事案件、治安案（事）件、交通事故、火灾事故、群体性事件报警，其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警；危及人身或财产安全迫切需要处置的紧急求助；对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉等；对于其他事关非警务的报警，警方将不再出警受理。在社会求助量日益增加的背景下，紧急报警和社会求助的分流已是大势所趋：紧急求助拨打110，非紧急服务需求可以拨打12345“市长热线”进行求助。通过科学界定警察职责范围，可以让有限的警力资源得以从非警务工作中解放出来。这也就为警务效能的提升提供了前提条件。

需合理配置警力资源

　　公安机关的职责范围广泛，业务内容繁多且专业性要求各不相同。各项警务工作的高效开展有赖于警力资源的科学合理配置。长期以来，我国的警力资源配置存在以下两方面突出问题。第一，机关民警和基层民警人员比例不协调，警力倒挂问题突出。派出所作为公安机关的基层组织，人员编制有限，却需要面对辖区范围内所有的警务工作，还需要负担上级单位交办的各项工作，可谓“人少事多”。第二，基层警力不足，常常需要一个人身兼数个警种，不利于基层警务工作专业化水平的提高，也会妨碍基层警务工作有效开展。

　　针对上述问题，笔者认为，有必要从纵向和横向两个层面对警力资源进行科学合理的再配置。在纵向的警力资源配置优化方面，各地公安机关推行大部门制、大警种制改革，合并职能相近的部门和警种，给机构瘦身，减少管理负担，将有限的警力资源最大限度地推向实战一线单位，实现警力下沉，在总体警力无增长的情况下，能够为基层警务工作的高效开展提供人力保障。在一线警力资源再配置方面，沈阳市公安开展警务运行模式改革，给基层派出所“减负”“去全能化”，实行社区民警专职化。据媒体报道，自今年7月31日起，沈阳市刑事案件的侦办，大型事件和活动的安保、执勤任务将交由专业警种部门负责，派出所的社区民警集中时间和精力投入到服务辖区和居民群众工作中去。刑侦等专业性较强的警务工作交由专业警种处理，这样既有利于发挥其专业优势，又能提升工作效能。专职化改革后的社区民警采用主动治理、源头治理的工作思路，以防控作为工作重点，可以集中精力，“短平快”地完成大量相对简单的警务工作；将警力投入街面，还有利于震慑犯罪，降低街面发案率。

应警惕机械化分工的消解作用

　　笔者认为，在公安系统内各层级和各警种之间的职能划分，应以优化资源配置，提升警务效能为第一要务。考虑到公安机关职责工作的复杂性和多样性，上述职能划分需要保留必要的灵活性和开放性，以避免分工过于机械化，无法适应具体警务工作的实际需要，以防止其不但不利于效率提高，反而消解其相应作用。

　　此外，公安系统内部各种警力资源的配置只具有对内效力，不具有对外效力。此类分工的目的在于明晰系统内各层级、各部门与警种之间的职责权限，便于内部管理，不应成为人民群众向公安机关寻求帮助的障碍，更不应成为警务人员推诿责任的借口。比如：如果有民众向社区民警提供重大犯罪的案件线索，尽管其不属于社区警务工作的当然范畴，也应先行接受，再通过内部机制转交所属辖区刑侦部门处理。同时，在今后的警务运行机制改革中，还应注意进一步简化审批手续，提高对接效率，降低公安机关内部流转的行政成本。

　　（作者系法学博士、中央民族大学法学院讲师）