转分散管理为统一监管

  编者按：党的十九大报告提出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。本报特邀学者就相关问题讨论。

国有自然资源资产管理和自然生态监管机构改革路径探析

　　党的十九大报告指出，“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度”，并提出“三个统一行使”。笔者认为，理解有效建立统一管理和监管机构、落实统一管理和监管职能，需要了解我国现行分散管理的相关情况，重新审视目前面临的制度和实践困境，进而明确改革方向。

　　目前，在立法和执法实践中，我国国有自然资源资产管理和自然生态监管，主要采取“两条线”分别管理、监管。一是机构分立，即我国国有自然资源管理机构与自然生态监管机构分立。前者根据自然资源的具体类型设置国土资源、林业等相应职能部门，后者主要由环保部门作为自然生态监管的主要机构开展以污染管控为中心的环境治理。二是分类管制，即具体种类的自然资源或具体自然生态要素实行分类、分项管制，以适应种类繁多的自然资源管理政策和技术、环境管制工具的需要。

统一监管面临的挑战

　　首先，要解决新旧机构职能交叉与重叠问题。现有国有自然资源资产管理和自然生态监管机构涉及横纵向诸多机构和部门，职能交叉、监管重叠，呈现“九龙治水”“碎片化管理”窘境。新设统一的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构要解决哪些问题呢？一是要解决现行分割管理体制的遗留问题。过去，在利益驱动下，按照自然资源种类分设的管理部门过分强调本位利益的最大化。这极大的影响自然资源整体和生态系统的结构功能，因此需要对现有机构职能进行整合。二是要解决统一监管机构的设立及职权界定对既存组织架构和职权结构的冲击。过分剥离或保留现有机构职能，有可能造成统一监管机构行政负担加重，且不利于政府整体公信力和权威性的建立。

　　其次，要解决新机构设立与原有法律规范的冲突。我国现行关于自然资源资产管理和自然生态监管的法律法规总体上，仍以行政组织的架构为脉络展开，在监督管理的职能规范上基本上均具体化、明确化为环境保护主管部门、土地行政主管部门等相关部门。因此，新设自然资源资产管理和自然生态监管机构，需要解决与现行环境资源法律规范可能产生的冲突。例如，我国《环境保护法》规定，环境保护主管部门负责制定污染物排放标准并行使执法职责，但这与新设机构“统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”产生了冲突。因此，如何使“滞后”的立法适用于新设统一机构，显然问题亟待解决。

可变革路径探讨

　　第一，要考虑中央与地方分级、部门分工的权力设计问题。明确机构独立而统一的定位。国有自然资源资产管理和自然生态监管机构应当独立行使相关职能，不受政府行政权的不当干预，并制约地方政府的不当环境管理或监管行为。

　　笔者认为，首先要明确中央与地方的分级授权。明晰中央与地方政府在自然资源资产管理和自然生态监管体系中的权责关系，对国有自然资源资产按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度实行分级授权管理，突出对流域、海域等区域性生态监管的分级授权管理。其次，要构建“基于部门分工的统一监管”。与传统的自然资源管理和生态环境保护的组织架构相协调，形成体系化的机构设置，适当剥离和保留相关机构的既有职能和权力，保持机构之间的关联性，集合监管力量。

　　同时，要形成以统一为核心的职能配置。多年来，西方发达国家一直在积极推进资源管理和生态监管的同步发展，保持二者间的平衡。因此，我国在自然资源资产管理方面，明确区分经营性管理和权力性监管职能，统一行使国有自然资源资产经营性管理职能。在自然生态监管方面，应该监督行政机关的执法行为，监管企业违法排污行为，统一监管以大气、水、土壤等为重点领域的所有污染物排放和生态修复工作，推进发展式、规范化和制度化生态环境保护。

　　第二，要剥离合并或保留“双责”的权力整合。笔者认为，应当通过“权力清单”“责任清单”等方式明确统一管理和监管机构的权责内容，逐步厘清其与既有管理部门间的权责边界，建立和完善相关协调机制和权力制衡制度。在原则上，对于冲突的职能应当从保护自然生态系统的综合性和整体性角度，以可持续发展理念为指导，在提升行政效能的前提下剥离合并；对于交叉重叠的职能可以在明确权责统一的前提下并存保留。即，分离国有自然资源的开发与保护、产权管理与行政监管，将资源安全保障、资产配置和经营性管理等职能收归统一管理和监管机构；自然生态空间的区域准入和用途转用许可权，应当由统一管理和监管机构行使；对于跨行政区域的污染物排放防治和生态修复，也应当由统一管理和监管机构行协调性权力。同时，对于原属环境保护、国土等主管部门的“专业化”专属职能应予以保留，实现新设机构与原有部门的有序分工合作。

　　笔者认为，在生态文明体制的历史性变革进程中，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构是其中的重要一环。但无论是机构设置的更迭、机构职能的配置，还是环境治理工具的衍更，均应以生态文明法治为依托。应基于程序法制的建设，在各部门职能有序协调和法律规范性指引之下，构建国有自然资源资产管理和自然生态监管机构的整合性、协调性和科学性权力配置。

  （作者分别系重庆大学法学院副教授、博士研究生）