浅议检察机关提起公益诉讼的线索来源

　　2017年7月1日，修改后实施的我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》均确立了检察机关提起公益诉讼制度，其中将线索来源限定为“人民检察院在履行职责中发现”。笔者认为，实践中，对“履行职责”的法律涵义理解与具体标准把握，直接影响公益诉讼线索来源的合法性与正当性，将成为开展公益诉讼工作的敲门砖。

“履行职责”的涵义理解

　　厘清何谓“履行职责”，首先要明确检察机关的职责定性。我国宪法第129条规定检察机关是国家法律监督机关，从基本法角度确立了检察机关的职责性质。我国《人民检察院组织法》第1条开宗明义地将这一宗旨以部门法形式再次进行强化。习近平主席向在北京举办的第二十二届国际检察官联合会年会致贺信中指出，中国检察机关是国家的法律监督机关，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。由此可见，检察机关的职责，就是进行法律监督。检察机关在履行职责、行使各项监督职能过程中发现的线索，都可以成为公益诉讼的合法来源。

　　有观点认为，应当将线索来源限于检察机关履行民事行政诉讼监督职能的过程。笔者认为，这是对“履行职责”的狭窄理解。民事行政诉讼监督职能行使过程为公益诉讼线索的来源之一，而非唯一。为了更全面、有效地维护公共利益，不宜将“履行职责”限缩于检察机关内部特定部门行使单项职能的过程，而应当包括整个检察机关履行法律监督职能的全过程。最高人民检察院于2015年12月发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条第2款和第28条第2款规定，人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

　　因此，检察机关在行使上述各项职能的过程中发现的线索，都可以作为公益诉讼的线索来源。虽然该办法出台的初衷是为试点工作提供具体的程序性规范，但是在试点结束正式立法后仍然适用，其中对履行职责的列举式说明，在今天同样可以为公益诉讼工作的开展提供思路的指引与帮助。

执行标准要注意的问题

　　笔者认为，在司法实践中具体执行标准的把握上，有几个问题需要明确：

　　一是公民控告、举报是否属于线索来源？这个问题涉及到对检察职能是否涵盖接受公民控告、举报的理解。答案是肯定的！我国《人民检察院组织法》规定，检察院依法保障公民提出控告的权利，即检察机关有职责接受公民提出的控告与举报，并且有义务保护进行控告、举报的公民之合法权益。在目前我国检察机关代表公益的身份与形象日益深入人心的大环境之下，越来越多的民众期待检察机关在维护公益之路上彰显魄力与胆识，也希望自身与检察机关之间就维护与监督公益的信息沟通渠道能够保持畅通。另外，在日常生活中，群众是最有可能也是最早发现公共利益受到侵害的个体，检察机关依法受理公民的控告、举报，有助于及时、广泛掌握案件线索，有效推进公益诉讼。因此，出于法律规定、工作推进与社会需求等多方面考虑，不宜将公民的控告、举报排除在公益诉讼线索来源之外。

　　二是人大代表建议、意见是否属于线索来源？我国宪法规定，人民代表大会是检察机关的产生机关，也是监督机关。人民代表大会有权监督检察机关各项工作的开展。我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》明确规定：代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见，有关机关、组织必须研究处理并负责答复。检察机关对人大代表通过人民代表大会提出的各种建议和意见，必须予以充分重视，及时研究处理、跟进解决，并将结果以书面形式报告人民代表大会。而且，人大代表来自各行各业，了解社会方方面面的现状与需求，热心于社会公共事务，也时常关注公益保护的问题。他们借助自身的行业优势与广泛的社会影响力，能够最为迅捷地了解到公共利益受损的情况，据此向检察机关提供的信息，能够现实地转化为公益诉讼的线索来源。因此，不论是从法律依据分析，还是从实践效果观察，人大代表提出的建议与意见都应当也有必要成为公益诉讼的线索来源。这符合人大代表监督工作的法定形式，也能够借助人大代表的影响力来切实维护公共利益，推进公益诉讼工作全面发展。

　　三是媒体曝光是否属于线索来源？随着社会日新月异的发展，新兴媒体与自媒体的普及率越来越高，媒体传播速度越来越快，受众面越来越广。“一石激起千层浪”，大量社会热点问题通过媒体信息传播在短时间内足以引起全社会广泛关注。目前，检察机关在处理媒体信息带来的紧急事件过程中，已经逐步形成了快速且主动的应急机制。近年来，最高检与地方各级检察院都会在媒体曝光重特大事故时，及时派员介入，通过多级联动的方式参与事故调查工作。比如江苏昆山“8·2”爆炸事故、天津“8·12”火灾爆炸事故等。事故发生后，最高检与当地检察院都及时介入，开展调查工作，引导侦查取证等。这不仅有助于案件侦破，更好地协助与监督有关部门开展工作，在一定程度上对事故的再发生还能够起到遏制作用。检察机关这些成功的经验做法，应当成为公益诉讼工作的借鉴与参考。媒体披露的社会问题中包括不少损害公共利益的违法情形，其曝光目的就在于引起社会关注，引起相关部门重视并予以整治。因此，将这些纳入检察机关提起公益诉讼的线索来源符合社会需求，也契合公益诉讼工作的发展趋势。

应严守检察监督的边界

　　在公共利益的保护方面，检察监督的作用是保障性的，检察机关的地位是补充性的。在公益诉讼线索来源的问题上，检察机关应当秉承谦抑性原则，严守检察监督的边界，避免检察权的滥用。根据我国法律的规定，严格在履行职责的范围内摸排线索，不能超越职权范围越俎代庖。

　　（作者系法学博士、广州市人民检察院民事行政检察处副处长）