浅议行政首长出庭应诉制度

　　我国修改后的《行政诉讼法》对“民告官不见官”现象作了具体规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，但由于规定使用了“应当”不是“必须”字样，为对被诉行政机关负责人懈怠、消极不出庭应诉留下了弹性空间。

　　因此，被诉行政机关负责人不出庭现象仍将存在。在被诉行政机关首长“应当出庭”法律框架下，如何进一步杜绝和防范行政首长懈怠出庭、消极不出庭和应付出庭，依法保护行政诉讼当事人合法权益，维护法律公平、公正和行政机关依法行政，依然是十分重要的课题。

法律对行政权力的有效制衡

　　其一，被诉行政机关，在对行政相对人实施行政行为的实体处理时，被诉行政机关和行政相对人，在法律地位上存在管理与被管理的不对等。其二，由于立法在行政管理的广泛性、变动性、应变性上，具有相对局限性。被诉行政机关在依法实施行政行为时，仍享有游离于行政法之外，不利于行政相对人的自由裁量权。其三，被诉行政机关在实施行政行为时，还具有单方意志性。被诉行政机关对行政相对人实施行政行为，无须与行政相对方协商或征得其同意。被诉行政机关的单方意志性和排他性，很难确保其实施行政行为的合法性和合规性。其四，行政行为以国家强制力保障实施，带有强制性。行政相对方必须服从并配合行政行为，否则，行政主体将予以制裁或强制执行。

　　被诉行政机关对行政相对人实施的行政行为，是在管理与被管理，甚至是在强制与被强制，禁止与被禁止不对等的实体状态下形成。为了平衡被诉行政机关与行政相对人，在行政实体上权利义务的差异和不对等，我国《行政诉讼法》对被诉行政机关作出了有别于《民事诉讼法》的被诉行政机关举证责任要求。这种行政诉讼权利义务上的不对称，有利于消除行政相对人，在行政诉讼中“官民不同亲”的对抗心理和法院与被诉行政机关“官官相互”的诉讼疑虑。它促使被诉行政机关依法行政，倒逼被诉行政机关负责人出庭应诉的主动性，实现行政行为在实体实施和司法程序上的公平性、公正性。

出庭应诉是法定义务和责任

　　我国《行政诉讼法》规定，不管行政作为还是行政不作为，都可能引起行政相对人，对初始行政行为和复议行政行为的不服。行政相对人通过行政诉讼的司法途径对不服行政行为进行补救，是法律赋予行政相对人的合法权益，行政诉讼的形成不受被诉行政机关行政权力的约束。

　　因此，行政机关所作的行政行为，从行政诉讼程序法意义上讲，在一定法定期间内存在法律效力的待定性。我国行政法赋予行政机关行政实施权的同时，还必须接受《行政诉讼法》规制的程序上对其实施的行政行为，进行依法审查认定和裁判。由此可见，行政机关对行政相对人实施的初始或复议行政行为，在一定法定期间内系效力待定的行政行为。它的合法性、合规性取决于审判机关的最终依法审查认定和司法裁判。被诉行政机关，对行政相对人实施的行政行为的合法合规性，必须经得起司法机关依法审查和认定的推敲。

　　行政实体实施与司法程序裁判是相互联系、相互制约的有机整体。行政行为的待定性和司法审查的强制性决定了两个重要关键点：一是作为行政首长负责制中的“当家人”，行政首长领衔应诉，亲临庭审是行政机关依法行政的重要组成部分。二是行政机关“当家人”，对自己和身边人所行使的行政行为的后果要负责——不但要对上级行政主管机关负责，而且要对相关行政法律法规负责。因此，出庭应诉是被诉行政机关，更是行政首长的法定义务和责任。

　　（作者单位：江苏盐城市建军法律服务所）