债权人会议及委员会的作用及限制

  债权人会议和债权人委员会，作为债权人利益的“代言人”，在上市公司破产重整中，扮演着十分重要的角色。但在清算组担任管理人时，其权力受到极大制约，难以有效为债权人利益服务。

基于上市公司破产重整中维护债权人权益的考察

　　从早期的唯债权人利益至上，到平等保护债权人和债务人利益，乃至社会整体利益，时至今日，具有社会价值取向的破产重整制度已为多数发达国家接受。我国也已于2006年将这一制度引入到《企业破产法》中。

　　破产重整制度对于公平实现债权，维护债权人合法权益具有重要价值和制度意义。作为债权人利益的“代言人”，债权人会议和债权人委员会扮演着不可或缺的重要角色。但在清算组担任管理人时，它的权力受到极大制约，难以有效制衡清算组管理人的权力，不能切实为债权人利益服务。

两个非常重要的破产机构

　　债权人会议和债权人委员会是两个非常重要破产机构。对债权人而言，债务人破产结果影响其根本经济利益。因此，当债权人在上市公司重整过程中参与重要决策却不能保障其自身合法权益时，其对破产过程就容易丧失信心。

　　大债权人，即银行或其他金融机构，在提供专业咨询和资金过程中占有优势地位。与其他利益相关者相比，银行债权人拥有更多关于债务人财务、业务信息，可以更好地监督管理人的行动。他们参与上市公司破产重整，可以有效制衡法院和管理人，防止滥用权力；可以降低行政监督成本，服务公司信息处理和发布。

　　因此，联合国国际贸易法委员会鼓励各国为债权人参加破产程序提供便利，通过任命债权人委员会来保障债权人获得破产相关信息的权利，并明确债权人会议和债权人委员会在破产法中的作用和责任。如《破产法立法指南》第111条规定，由债权人委员会承担各种职能。其中，可包括就正常经营过程外出售资产和指定重整计划等问题向破产管理人表达债权人的愿望；参与指定重整计划；或可能对破产管理人进行监督。第112条规定委员会应能获得关于债务人及其财务事项的最新资料，并就在职能范围内表达相关看法。

　　我国在2006年颁布实施的《企业破产法》中引入了债权人委员会，并加强了债权人会议的权力。这使得这两个机构在企业破产程序中均拥有了较为广泛的权力。该法第61条规定，债权人会议有权核查债权、向人民法院申请更换不称职的管理人、审查管理人的费用和报酬、监督管理人、通过重整计划、通过和解协议、通过债务人财产的管理方案等。债权人委员会的职责，包括监督债务人资产的处置与管理、监督破产财产分配、提议召开债权人会议等职责。

立法、实践两方面有障碍

　　但笔者经过实证研究发现，实践中这两个机构或无力监督和制衡管理人，或被排除在破产重要事项决策程序之外，无力维护债权人整体利益。究其原因，立法、实践两方面都有障碍。

　　我国《企业破产法》在破产机构立法设计中，将管理人置于破产制度中心地位。它介入并掌控整个上市公司的重整进程，包括债务人的资产处置、债权核查、重整计划的制定和处置债务人资产所获收益分配等。拥有如此广泛的权力，管理人会对利益相关者，尤其是债权人产生直接影响。

　　从制度层面，我国《企业破产法》规定，债权人会议和债权人委员会，有权监督管理人，对其权力制衡，并可在其违法或不公平履行其职责时，申请人民法院更换管理人。但这些权利在实践中受到清算组管理人极大限制和掣肘。

　　笔者对50家进入重整程序的公司统计发现，38家公司（占比76%）选择清算组作为其破产管理人。其中，3家上市公司清算组全部由政府官员及各级国资委官员组成，其余35家由地方政府、国资委和社会中介组织组成。91%的清算组组长由政府官员或地方国资委领导担任。实践中，清算组拥有上市公司重整中的重大事项的决策权。

　　清算组的这种组成方式，明显违反《企业破产法》第22条第2款和第24 条规定，以及最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第16、18条、19条确定的以指定社会中介机构担任管理人为原则等规定。《企业破产法》明确规定，与破产案件有利益关系者不应被指定为管理人，但部分地方政府作为上市公司股东，却组成由地方政府官员为主要成员的清算组作为破产管理人。

债权人权益未得到有效保障

　　法律有明文规定，为何法院未拒绝指定主要由政府官员组成的清算组作为上市公司破产管理人。笔者认为，一方面，地方政府常常在上市公司进入破产程序前已介入其中。债权人无法事先获得上市公司重整中有关清算组组成成员的信息。另一方面，地方政府常通过向陷入财务困境的上市公司派遣临时工作小组进行事前干预。这就使得准清算组（之前的各种临时工作小组）成了担任破产管理人的最合适人选（准清算组对破产重整公司财务、运营、业务关系等已广泛了解）。

　　例如：*ST华源和S*ST兰宝在破产重整过程中，临时工作组成功地与新投资者达成初步投资意向，并完成了初步重整计划。因此，在这种情况下，指定各种工作组作为破产管理人，以继续完成各项已进行的工作似乎颇为合理。在此期间，债权人客观上不可能反对这种指定，因为此时债权人会议尚未召开，债权人委员会尚未形成，债权人对清算组的成员情况信息也并无更多了解。

　　在上市公司重整过程中，即使清算组与上市公司有明显利害关系，债权人也很难通过债权人会议来更换清算组管理人。除部分大债权人外，大多数普通债权人实际上被排除在重整计划起草过程外。他们缺少为其债权的处理计划讨价还价的渠道，只能被动接受重整计划草案中对其债权削减的安排。例如，在* ST帝贤B的重整计划中，股东权益丝毫未被减损，普通债权人最终只实现2%的债权，98%的债权被削减。这对普通债权人而言很难说公平。

　　从根本上说，破产程序是以处理债权债务关系、保护债权人利益为目标。债权人在破产财产分配上应该享有更高的优先权，而不是与债权人股东相比在破产财产分配次序上处于劣势。通常在企业自身资产小于负债情况下，股东权益已归于零，对企业财产不再享有追索权。但在上市公司破产重整实践中，笔者统计发现，50家上市公司中，有7家上市公司股东权益完全未削减，仅有43家进行了不同程度削减，但削减幅度明显小于对债权人债权的削减幅度。

　　由此可见，当前债权人会议和债权人委员会的权力，在清算组担任管理人时受到极大制约，实践中，它难以有效制衡清算组管理人的权力，不能切实为债权人利益服务。一方面，在准清算组已完成大部分重整工作或重整工作仍在进行时，更换管理人成本太高。另一方面，我国现行《企业破产法》并未对遭到法院拒绝更换管理人申请的债权人提供其他救济措施。比如：法院否决债权人申请，债权人只能接受清算组或其他类型管理人继续主导破产程序等。

　　（作者系法学博士、北京化工大学法律系副教授）